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中国—东盟产能合作的税收协调机制研究

2020年06月08日 来源: 《税务研究》2020年第6期 作者: 吴崇伯 陈 慧

  东盟一直以来都是中国重要的区域经济合作伙伴。2016年9月中国与东盟国家领导人共同发表了《中国—东盟产能合作联合声明》,开启了中国—东盟经济合作的新篇章。在多方努力下,中国与东盟双边经济关系已从较为单一的资本输入输出、货物贸易进出口转向资本、技术、生产能力、人才和服务等全方位多层次的产能合作。由此可见,中国—东盟产能合作的深化发展必将促使中国与东盟国家开展双边或多边税收协调。如何正确处理好中国与东盟产能合作中的税收征管、税收争议以及逃税避税等问题,建立科学的中国—东盟产能合作税收协调机制是当前值得关注的重要课题。

  一、中国—东盟产能合作税收协调的必要性与紧迫性

  “一带一路”倡议是我国面向全球构建的开放型合作机制,东盟是“一带一路”产能合作最重要的合作区域之一。在“一带一路”倡议下,中国—东盟产能合作具有更为深远的意义和背景,也对中国—东盟产能合作税收协调提出了更迫切的要求。

  (一)中美贸易争端进一步彰显中国—东盟产能合作税收协调的必要性

  2017年12月,美国发布《国家安全战略报告》,将中国定位为美国的“战略竞争者”。随后,2018年美国单方挑起中美贸易争端,以单边主义为代表的“逆全球化”风潮愈演愈烈。美国特朗普政府公开宣称“美国优先”原则,全力推行贸易保护主义,不断提高关税,一再蓄意挑起并升级中美贸易争端,妄图以此平衡其国内产业结构,将资本转移回其国内。根据中国海关的数据,受中美贸易争端影响,2019年1月至7月,中国对美国进出口贸易总值为2.1万亿元,比同期下降了8.1%。以美国为首的发达国家妄图利用经济、地缘政治以及外交等综合手段,打压以中国为代表的新兴发展中经济体,试图以“逆全球化”重新夺取经济利益。在这一客观现实的背景下,中国与东盟开展更深入紧密产能合作的必要性显而易见,开拓中国—东盟产能合作税收协调新思路,不断完善中国—东盟产能合作税收协调机制势在必行。

  (二)中国—东盟产能合作的深化发展进一步加强税收协调的紧迫性

  随着中国与东盟产能合作规模的不断增大、产能合作领域的不断拓展、经济合作区数量的不断增加,中国与东盟各国在税收征管、税收服务以及税收风险防范上有了更为紧迫的协调需求。

  1.中国—东盟产能合作规模不断增大。中国与东盟进出口和双向投资均已实现双增长。据海关数据统计,2018年1~12月中国对东盟非金融类直接投资达到99.5亿美元,同比增长5.1%,显著高于上一年1.7%的增幅;东盟对华投资达到57.2亿美元,实现了12.5%的增长。截至2018年年底,中国对东盟累计投资额达890.1亿美元,东盟对华累计投资额达1167亿美元,双向投资存量十五年间增长22倍。东盟首次超过英属维尔京群岛,成为中国第二大对外投资目的地,同时东盟也仅次于中国香港和欧盟,位列中国第三大投资来源地。2015年,中国对东盟直接投资存量为627亿美元,在签署《中国—东盟产能合作联合声明》后,2018年,中国对东盟直接投资存量增加到890亿美元,可见,中国—东盟产能合作规模不断增大。

  2.中国—东盟产能合作领域不断拓展。中国与东盟开展产能合作以来,以基础设施建设为依托,目前已经在电力、轻工、汽车、纺织、信息通信、轨道交通、冶金建材、装备制造和农业等领域取得较大成绩。此外,中国—东盟还在数字经济、跨境电商、智慧城市、5G等新领域不断扩大产能合作并加快合作步伐,形成新的合作增长点。近年来,数字经济已成为中国和东盟产能合作的新亮点。中国电商企业阿里巴巴、京东、腾讯等均已先后在印尼投资,这些投资带动了印度尼西亚国内的零售业,也给印度尼西亚很多中小企业带来了发展机遇。2015年6月,中国—东盟(南宁)跨境电子商务产业园成立,面向东盟的跨境电商物流体系已经形成。利用大湄公河次区域货物直达运输以及南宁与凭祥等边境口岸的便捷联动,(南宁—河内)跨境电商班列项目已经确定并正式开通了“南宁—胡志明”国际货运航线,有效促进了中国与东盟各国跨境电商的发展。2019年11月,在第22次中国—东盟领导人会议上,中国与东盟达成共识,认为应积极把握当前数字革命和第四次工业革命机遇,构建区域智慧城市生态系统,中国和东盟可以最大程度开展智慧城市合作,扩大智慧城市项目对居民的积极影响,同时最大程度降低城镇化的负面影响。

  3.中国在东盟的境外产业园和跨境经济合作区数量不断增加。中国—东盟境外产业园和跨境经济合作区是中国与东盟合作的新模式,是双边产能合作的示范区。截至2018年,中国在8个东盟国家建立了26个经贸合作区,其中通过中国商务部确认考核的境外经贸合作区有7个,分别为:泰国泰中罗勇工业园、柬埔寨西哈努克港经济特区、老挝万象赛色塔综合开发区、中国·印尼经贸合作区、中国印尼综合产业园区青山园区、中国·印尼聚龙农业产业合作区、越南龙江工业园。

  泰国泰中罗勇工业园已有电子、机械、汽配和家电等60多家中国企业入驻园区,实现产值37.5亿美元;柬埔寨西哈努克港经济特区是中国江苏柬埔寨国际经济合作区投资有限公司与柬埔寨国际投资开发集团有限公司共同建立的经济特区,已有84家企业在园区投产经营,主要产业集中在服装、箱包、电子和家具等部门;老挝万象赛色塔综合开发区主要有农畜产品加工、烟草加工、电力产品制造、能源化工、建材科技、饲料加工、物流仓储以及技术中心等部门,已有40多家企业入驻,总投资额达3.6亿美元;中国·印尼经贸合作区已有8个国家和地区的37家中外企业入驻园区,主要有仓储物流、印刷制版、汽车装配、农机组装、变压器、棕榈油加工等产业,投资总额超过10亿美元;中国印尼综合产业园区青山园区已拥有年产200万吨不锈钢坯的生产能力,年销售额达40亿~50亿美元,带动了不锈钢深加工产业链的发展;中国·印尼聚龙农业产业合作区是天津聚龙集团在印度尼西亚建设的大型农业产业合作园区,集油棕种植开发,棕榈油初加工、精炼与分提,品牌包装油生产,油脂化工及生物柴油提炼于一体的棕榈油产业链,兼顾发展仓储、物流和公共服务等配套部门,产业规模较大。

  此外,中国在云南和广西两省(自治区)的边境地区分别与越南、缅甸和老挝三个东盟成员国建立了6个跨境经济合作区,分别是:中国东兴—越南芒街跨境经济合作区、中国凭祥—越南同登跨境经济合作区、中国龙邦—越南茶岭跨境经济合作区和中国河口—越南老街跨境经济合作区、中国磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区、中国瑞丽—缅甸木姐跨境经济合作区。

  二、中国—东盟产能合作税收协调的现状与风险

  (一)中国—东盟产能合作税收协调的现状

  1.中国与东盟各国存在多边税制差异,产能合作税收协调难度较大。由于中国与东盟各国税种和税率档次各不相同,征收模式不一,因而实施中国—东盟产能合作的税收协调难度较大。目前,中国与东盟产能合作税收协调主要涉及以下三个税种:企业所得税、个人所得税和增值税。

  首先,在企业所得税方面。表1是2018年东盟各国与中国主要税种税率及企业所得税税收优惠政策的比较。可以看到,在2018年东盟各国的企业所得税税率中,老挝的税率最高为35%,新加坡的税率最低为17%,其余企业所得税税率较高的国家有菲律宾、泰国、印度尼西亚、缅甸、马来西亚。其次,在个人所得税方面。在2018年东盟各国的个人所得税税率中,泰国个人所得税的税率最高为37%,文莱不征收个人所得税。最后,在增值税方面。在2018年东盟各国的增值税税率中,菲律宾的增值税税率最高为12%,文莱和马来西亚暂未征收增值税。由表1可见,中国的企业所得税税率为25%,个人所得税税率为3%~45%且税目分类较多,根据不同的增值税项目中国增值税税率为6%、9%、13%不等,且还有相应的征收率安排,可见中国增值税税率档次较多且较为复杂。

  2.税收协定较陈旧且功能不全,难以适应当前产能合作的税收协调需求。一方面,中国与东盟国家间签订的税收协定的签署时间较久远。截至2019年,除缅甸尚未与我国签署《避免双重征税协定》外,中国已与9个东盟国家签署了《避免双重征税协定》(详见表2)。在9个已签署《避免双重征税协定》的国家中,只有印度尼西亚、文莱、柬埔寨3个东盟国家与我国签署《避免双重征税协定》的时间在2000年之后,其余协定签署的时间均在二十世纪八十或九十年代,协定内容已严重滞后于中国与东盟产能合作现实发展形势和税收协调需要。另一方面,税收协定功能不全。由于税收协定较陈旧,当时协议的内容大多没有涉及税收饶让条款,已不符合当前中国与东盟产能合作的税收协调需求。此外,签署协定时,国际税收仲裁体制尚未成熟,大多数协定都没有涉及相应的税收仲裁条款,因而在中国—东盟产能合作发生税收争议时,其协调形式较为单一。

  3.税收协调基础薄弱,缺乏税收协调平台。一方面,中国—东盟产能合作的税收协调基础薄弱。除了前述中国与东盟国家税收协定的签署时间较久远,协定内容严重滞后于现实外,目前中国尚未与任何一个东盟国家签署税收情报交换的相关协定,无法解决中国—东盟产能合作的税收协调中出现的问题和矛盾。其次,中国—东盟产能合作缺乏税收协调平台。截至目前,中国与东盟国家尚未成立能协调处理中国—东盟产能合作税收问题以及争议的国际性机制或区域性机制,甚至缺乏官方正式的学术交流组织或平台。

  (二)中国—东盟产能合作面临的税收风险

  1.易产生税收争议或歧视的风险。东盟各国的税率、征税方式以及税收种类存在着较大差别,虽然我国已与9个东盟成员国签订了《避免双重征税协定》,但除与马来西亚和泰国签署了饶让条款外,中国与大部分东盟国家尚未签署饶让条款。例如,在二十世纪九十年代,中国与老挝在签署税收协定时尚未涉及税收饶让。随着时间的推移,中老双边税收协定已经不符合当下双边经济发展的需求。当中国企业到东盟国家开展产能合作时,必须花大量时间和精力去了解东道国相关税收制度,但在现实中,大多数中国企业都忽略了这一点。因无法正确理解税收协定或东道国的税收政策,很容易产生税收争议甚至遭受东道国的税收歧视,不利于企业在东道国继续开展产能合作。

  2.税收管辖冲突而导致重复征税风险。在中国与东盟十国中,除了老挝与文莱是实行单一的地域管辖权外,中国和其他东盟国家都普遍实施居民和地域并重的税收管辖权。由于各国在税收征管中既可能在税收管辖权方面存在冲突,也可能对纳税人居民身份作出不同认定。当中国企业到东盟国家开展产能合作时,中国与东盟国家很容易因此产生税收管辖权冲突,从而导致出现重复征税的风险。

  3.互联网新经济形态的逃税风险。随着互联网的飞速发展,互联网和实体经济迅速结合,对中国—东盟产能合作的发展方式产生了深远影响。数字经济不仅提升了中国企业竞争力,还催生了中国—东盟产能合作新领域。由于中国和大部分东盟国家没有明确的资本弱化规则,反避税条款并不完善。甚至有些东盟国家,如文莱、柬埔寨、缅甸、老挝等,由于其吸引外资能力相对欠缺且国内税制不够健全,相关的税制改革内容与BEPS行动计划背道而驰,大大增加了企业逃税的可能性风险。此外,很多跨国公司税收构架较复杂,重要的重组和交易行为很难通过政府的公开信息呈现,导致相关国家税务部门无法全面掌握到这些重要的涉税信息,因而一些企业也可能会利用以上情况逃税避税。

  三、中国—东盟产能合作的税收协调建议

  (一)构建中国—东盟产能合作税收协调平台

  首先,利用好已有的区域政治、经济平台,例如区域全面经济伙伴关系(RegionalComprehensiveEconomicPartnership,RCEP)、中国—东盟自贸区、亚洲税收论坛等,加快推进每年定期召开中国—东盟高级别税务部长会议并举办“中国—东盟产能合作税收协调与合作高峰论坛”。此外,应在“一带一路”倡议下对中国—东盟产能合作税收协调问题进行充分讨论,定期围绕中国—东盟区域税收协调工作中的现实问题进行有效探讨和磋商,及时高效解决税收协调过程中产生的障碍和征管矛盾等。

  其次,完善中国与东盟各国日常税收协调工作交流机制。可以进一步增强中国与东盟各国在税源管理、税务登记和纳税人信息处理等方面的合作,强化中国与东盟各国的税务机关相互学习交流,各国实际参与税收协调的工作人员可以通过官方提供的线上交流平台或线下工作会议,定期相互学习或交流税收征管技术,及时沟通和共同打击偷逃避税。还应尝试突破税收主权障碍,在中国与东盟之间提供税收征管的相互协助。

  最后,可以在与我国企业开展产能合作较多的东盟国家,成立专门的税收协调机构,设立税务参赞,统一协调境外涉税事务。与我国开展产能合作较多的东盟国家保持信息沟通与交换常态化,重点关注和解决产能合作中的重复征税问题及其他税收争议。

  (二)加强中国与东盟国家间税收协定的更新与谈签

  首先,应加强对东盟各国税制的深度研究。只有对东盟各国的税制进行全面而透彻的研究,才能准确把握中国—东盟产能合作税收协定的谈签内容,才能抓到中国与每个东盟国家在产能合作税收协定中的关键问题,并确定正确的谈判标的。

  其次,应根据中国—东盟产能合作的实际,制定科学的税收协定更新时间表和谈签计划,完善与东盟签署的税收协定更新机制。在新签署的税收协定中应根据产能合作的实际需要,增加有效避免税收争议或歧视的内容,减少因税收管辖冲突而引发的重复征税以及新型逃避税等关键内容。中国与东盟国家进行税收协定谈签时应按照国际规范的要求进行,各国要承认地域管辖权优先于居民管辖权,特别是行使居民管辖权的国家要承认地域管辖权的优先地位,才能从根本上消除重复征税问题。因此,在中国—东盟国家税收协定的谈签中,应明确优先选择免税和抵免的方法解决重复征税问题。

  最后,应加快与东盟尚未与我国签署税收协定国家的谈签,积极协助落后的东盟国家开展与我国的谈签工作,吸取与其他东盟国家在协定谈签过程中的经验或教训,促使双边谈签更顺畅快捷,争取早落实早安排早实行。此外,由于中国与东盟产能合作发展的速度加快,应将税收饶让修订条款作为中国—东盟税收协调重点内容予以修正或补充。

  (三)加强中国—东盟产能合作税收协调的规则与制度建设

  第一,加强中国—东盟产能合作税收协调的规则与制度建设,就应先加快我国税制改革步伐,积极吸收国际税收立法的成果,建设开放型的税收制度,融入国际税收体系。例如,根据中国—东盟产能合作税收协调面临的主要问题,可先从税收抵免制度改革入手,对在东盟所得有条件地实行免税法代替当前的抵免法,提高中国企业在东盟所得税的抵免额度。此外,应主动适应国际税收新变化,结合当下数字经济迅速发展中互联网新经济形态税收征管的难题,适时制定并更新“数字经济税收规则”。

  第二,加强中国—东盟产能合作的税收争议解决机制和仲裁机制建设。中国—东盟产能合作税收争议的解决机制主要是解决中国与东盟各国产能合作中存在的税收争议,由相互间有税收协定的中国与东盟国家共同对税收争议展开协商。同时,为了解决中国与东盟国家无法通过税收争议解决机制解决的矛盾问题,还需要建立中国—东盟税收仲裁机制,通过向事先统一约定的仲裁机构提交仲裁协议,对中国—东盟产能合作税收争端进行裁决,经仲裁机构作出的仲裁结果具有国际法律效力并要求各成员国按仲裁结果执行。

  第三,加快中国—东盟税收情报交换制度建设。中国和东盟国家可根据实际需要选择性地使用请求交换、自动交换、同时交换、自发交换和授权代表访问等税收情报交换方式。通过定期召开各国税务局长年会,交换搜集到的双方或多方相互关联的企业情报。为避免可能出现的拒绝或者提供不完整的税收情报以及担心情报泄密而拒绝提供情报等情况的发生,应制定相应的情报交换法律,严格界定中国—东盟各国税务部门获取情报的范围和权限、交换的程序方式方法等。

  (四)构建中国—东盟产能合作企业的税收管理和服务机制

  首先,为避免多部门扎堆管理而效率低下的情况,建议尽快设立专门负责中国—东盟产能合作税收协调管理的相关机构,实行统一管理。其主要职责为:管理中国—东盟产能合作中涉及的各类税收事务,保证中国企业在东盟各国产能合作中的正当纳税权益和合法地位;创新中国—东盟产能合作税收协调发展思路,根据中国与东盟各国开展产能合作的实际需要,量身定制中国—东盟产能合作企业的税收管理机制。

  其次,可以以中国—东盟产能合作企业的需求为导向,培养专业型税收人才,从税收知识、税收相关法律、专业外语等方面对中国—东盟产能合作的相关企业开展专题辅导和咨询。向企业提供疑难问题在线咨询,实时给予一对一的专业指导和帮助。避免中国企业以国内标准处理与东盟各国的税务问题而造成不利影响,为我国企业在中国—东盟产能合作的顺畅发展保驾护航。

  最后,我国应进一步加强与东盟各国在政治、外交、文化等领域的交流和沟通,为中国—东盟产能合作税收协调创立良好的政治环境和融洽的文化氛围。

  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2020年第6期。)

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