作为税务工作的基础环节和核心内容，纳税服务的质量和水平与纳税人满意度和税法遵从度息息相关。我国香港地区已经连续多年位居世界税收营商环境排名前列，纳税服务的高效率、高质量得到世界公认。澳门地区的纳税服务水平也有口皆碑，澳门特别行政区政府财政局组织的满意度调查表明其税收营商环境得到本地市民高度评价。纳税服务承诺制度是我国港澳地区纳税服务的基础性制度，是纳税服务流程的统领和核心。比较我国港澳地区纳税服务承诺制度的内容和特点，既有利于提炼和总结港澳地区先进经验和做法，提高内地纳税服务水平，也有利于推动粤港澳大湾区逐步形成统一的纳税服务标准，增强市场信心，稳定企业预期，促进资本、人才、技术、资源无障碍流动，更有利于充分发挥税收的引导职能，在粤港澳大湾区形成统一、高质量的营商环境，增强对全球高端人才和高新技术企业的吸引力，以更高站位、更大格局实现更高质量和水平的融合与发展。
一、港澳地区纳税服务承诺制度的主要内容
服务承诺制度作为一种柔性行政行为方式，通过事先许诺给予公民一定服务礼遇的方式，谋求在特定行政活动中取得公民的配合或遵从，有利于缓和政府机关和行政相对人之间的对立关系，促进双方的信任和沟通，改善行政环境，降低行政成本，提高行政效率。纳税服务承诺制度是服务承诺制度在纳税服务领域的应用，是指税务机关为贯彻自身的信念、使命，合理运用自由裁量权，通过公开书面形式单方面向纳税人作出服务礼遇承诺，并通过内部管理和外部协调达成承诺的机制和过程。
我国港澳地区的纳税服务承诺制度是港澳地区顺应世界公共服务发展趋势主动变革的产物，在项目设计、标准制定、组织保障、信息反馈等方面充分体现了“以纳税人为核心”的理念，项目设计充分考虑了本地税制、税种等实际情况，每个项目的服务标准都制定了明确的量化考核指标，方便内部考核和外部监督，具有较高的借鉴价值。
（一）香港纳税服务承诺制度的主要内容
香港特别行政区政府税务局（以下简称“香港税务局”）每年4月初公布当年的纳税服务承诺项目。2019～2020年度的服务承诺项目包括咨询服务、书面查询、退还税款、税务审核和调查、商业登记等15大项，每大项包含若干子项目，基本实现了纳税服务流程事前、事中、事后全覆盖。每个子项目都制定有明确的量化考核指标，包括该事项的标准化处理时间和承诺给予市民的服务水平等。以书面查询项目为例，该项目包括简单事宜和技术性事宜两个子项目。香港税务局针对“简单事宜”设定的服务目标为尽量在收到查询后7个工作日内回复，首7日达到96%的回复率；随后的2日达到3%的回复率。
（二）澳门纳税服务承诺制度的主要内容
纳税服务承诺制度是澳门特别行政区政府公共服务承诺认可制度的重要组成部分，由澳门特别行政区政府财政局（以下简称“澳门财政局”）统筹承担。澳门财政局2018年推出的服务承诺项目包括营业税、职业税、房屋税、所得补充税、资产转移印花税、机动车辆税等66项，每项服务均设定了质量指标、时间指标和预设达标率。以“对外服务营业税”项目为例，质量指标要求在1个工作日内对常规申请个案完成营业税结业登记，预设达标率为98%。
二、港澳地区纳税服务承诺制度的组织和管理
为有效达成纳税服务承诺目标、提高纳税服务效率，港澳地区都成立了相应的组织机构保障纳税服务承诺制度顺利运行。港澳地区纳税服务承诺制度的组织与管理体现了税务机关待人以礼和谨慎细心的理念。在内部权责制衡和外部反馈监督的共同作用下，港澳地区税务机关通常能够按照设定的标准甚至超标准完成预期目标。
（一）香港地区
香港税务局纳税服务承诺制度的组织保障主要体现为服务标准研究小组、服务承诺关注委员会和咨询服务中心三个内外部机构之间的制约和协作。香港税务局内部设有服务标准研究小组，小组成员由来自不同科室的职员组成，主要功能是通过内部检讨和修正的方式，对纳税服务项目、标准等进行适时调整，并顺应现代科学技术发展趋势适时提高纳税服务技术水平。服务承诺关注委员会为外部独立组织，委员会的成员由执业律师、会计师、学者等具有较强代表性的各界专业人士组成，其主要职责是监督香港税务局各项服务承诺的落实情况。服务标准研究小组每季提交一次服务承诺报告书给服务承诺关注委员会审阅，并根据服务承诺关注委员会出具的专业意见策划改善各项服务。服务承诺关注委员会每季度对香港税务局提供的纳税服务情况和指标考核成绩进行审视，不定期对内了解服务项目的工作程序，听取科室部门对服务承诺的意见，对外考察纳税服务的客观效果，并按年将各季度情况进行汇总，形成独立、专业的服务改善意见反馈给税务机关。香港税务局在每年3月底出台纳税服务承诺年报，年报不仅对外直接公开，也用于对前一年的服务承诺达成情况进行内部评估。每年年报的内容摘要中会详细列明每项服务承诺预期目标和实际达标率，方便税务机关和社会公众通过直接比对的方式了解前一年纳税服务承诺的完成情况。为及时收集纳税人对纳税服务的意见和建议，香港税务局还在香港税务大楼1～2楼设有专门的咨询服务中心，咨询服务中心大厅设有电子轮候服务系统，按到访时间的先后顺序处理查询或咨询等事宜。咨询服务中心同时也负责处理“税务易”热线和电话热线1878088的查询工作。咨询中心专门设有投诉主任的职位，纳税人可通过电话、邮寄、传真、电邮的方式联络投诉主任。若纳税人认为其投诉的事项未获得适当的处理，可以通过专门的渠道对投诉主任进行再投诉。
（二）澳门地区
与香港地区类似，澳门地区纳税服务的组织和管理主要体现为澳门财政局和澳门公共服务评审委员会之间的分工和合作。
澳门公共服务评审委员会由公共行政、绩效管理和顾客服务等领域的专家组成，是负责评审澳门地区公共部门服务承诺计划的专业机构。澳门财政局每年推出的服务承诺计划需经澳门公共服务评审委员会认可，并由委员会主席亲自签署认可证明书。澳门财政局一般在纳税服务承诺运行次年的5月份公布各项预设标准与实际达标率，公共服务评审委员会以此为基础对澳门财政局公布的各项服务承诺实施情况进行评审，即评审策划、准备及执行、市民反馈和完善四个部分的完成状况。评审委员会在次年的9月份举行新闻发布会发布审核结果，对外公布各大机构所提供公共服务是否达到最基本的要求。委员会一般会在各部门服务承诺计划完成的基础上，提出下一步提高服务承诺项目数量和质量的建议，并持续跟进各项建议的具体落实情况。
澳门纳税服务信息反馈机制分为内部信息反馈机制和外部信息反馈机制。内部信息反馈机制主要是财政局每年进行的纳税服务满意度调查，问卷调查表将公共服务分为一般公共服务、审批及执法性公共服务、福利性公共服务、其他服务四个部分，在四项服务项目下设置9项评估因素，包括方便程度、员工服务、环境设备、内部流程、服务效果、服务资讯、电子服务、服务承诺及整体服务等内容，采取5分制的评分标准，邀请受访者对每项项目进行评分。外部信息反馈机制主要是市民的咨询和投诉。澳门税务热线除了在办公时间正常接听以外，星期一至星期五中午的午休时间也提供服务，还设有24小时待机的税务专线。市民可以通过多种渠道对纳税服务进行投诉，澳门财政局承诺对市民投诉的一切资料绝对保密。
三、港澳地区纳税服务承诺制度的共性特征
港澳地区税务机关多年来通过纳税服务承诺制度为公众提供公平、有效率和有效用的服务，广受市民好评。深入考察港澳地区纳税服务承诺制度运作的规律，可以发现以下有四点共性特征值得关注：
（一）既体现了制度的基本原则也彰显了税务机关自身的信念和使命
英国政府二十世纪九十年代推行的“公民宪章”运动提出了社会服务承诺制的六项基本原则：制定明确、清晰的服务标准原则，信息和公开性原则，选择性和协商原则，礼貌和便民原则，建立完善的监督机制、及时纠错原则和追求资金使用价值原则，对提高公共服务质量和公民满意度起到了积极的作用。欧美国家纷纷借鉴上述原则推出了类似的公民宪章或公共服务标准。港澳地区纳税服务承诺制度的设计和运作充分考虑了这些基本原则的要求，并通过项目设计、标准制定、组织保障、信息反馈等操作层面对这些原则进行细化落实。当然，港澳地区纳税服务承诺制度也有其自身的特点——更加重视通过信念、使命引导工作人员的价值观，继而激发他们投身于公共服务的工作热情。香港税务局将“专业精神、讲求效率、积极回应、处事公平、注重成效、待人以礼、群策群力”作为机构信念，将“对纳税人施之以礼，提供有效的纳税服务”作为工作使命之一。澳门财政局将“廉洁自持、公平公正、专业高效、团结合作、待人以诚、谨慎细心，服务有礼、开放透明、勇于承担”作为机构信念，将“竭力提供便捷优质多元的服务，迅速回应公众诉求，妥善规划服务发展方向”作为工作使命之一。港澳地区税务机关每年都将这些信念、使命列在纳税服务承诺公报的突出位置，并定期在内部进行宣传讲解，帮助员工了解税务机关信念、使命的内在价值和重要意义。税务机关信念和使命的确立有利于明确纳税服务工作的意义和方向，也赋予了纳税服务承诺制度独特的精神和灵魂，因而具有内在的感召力和凝聚力。
（二）既体现了税务机关的自由裁量权也彰显了纳税服务的法治化和国际化
港澳地区纳税服务承诺制度的项目内容、预期达到标准是税务机关根据自由裁量权自主设计和制定的，体现了税务机关的主观意图。但纳税服务承诺作为一种行政行为也需要受到法律的制约，纳税人如果认为纳税服务承诺项目不合理、标准不达标或税务机关没有如实践约，都可以通过相关途径提起行政投诉或法律诉讼。因此，法治是纳税服务承诺制度有效运行的基础，也是确保税务机关自由裁量权能够发挥积极作用的前提条件。香港和澳门作为中国对外开放的窗口城市，纳税服务承诺的项目、标准受到国际标准和惯例的影响，服务承诺项目内容基本上覆盖了纳税服务的全流程和全领域，项目服务的量化标准也向世界一流标准看齐，体现出了纳税服务的国际化水平。
（三）既体现了税务机关单方面给予纳税人礼遇也彰显了征纳双方相互信任的关系
香港《纳税人规章》明确将以礼相待、专业服务、查阅资料、隐私保密、双语服务、投诉上诉作为纳税人的基本权利。从法律角度来看，纳税服务承诺制度是香港税务机关依据纳税人的基本权利，给予纳税人礼遇的单方行为。但从实际运行来看，纳税人实质参与了纳税服务承诺制度运行的全过程。首先，税务机关在制定纳税服务承诺项目和标准时需要广泛征求纳税人意见；其次，税务机关在承诺的实施过程中要及时回复纳税人提出的问询或查询的事项；最后，税务机关的内部考核和奖惩机制需要客观评估纳税人对纳税服务的满意度水平。这些过程都需要双方建立相互信任关系并在此基础上密切分工和配合。
（四）既体现了税务机关内部自我激励机制也彰显了主动接受外部监督的自觉意识
港澳地区纳税服务承诺制度的承诺项目一般采取书面形式定期向社会公开，港澳地区税务机关实行了内部奖励的方式激励员工更好地达成服务承诺。香港税务局每年年中向获得市民推举的一线职员颁发“杰出服务市民奖”，以表彰他们的服务精神。同时，港澳地区税务机关选择通过主动接受外部专业机构或市民监督反馈的方式达到持续改进纳税服务质量的目的。香港是由专门成立的服务关注承诺委员会对纳税服务承诺的完成情况进行评议，澳门则是由公共服务评审委员会对包括纳税服务承诺事项在内的所有公共服务承诺进行评审。市民也可以通过咨询投诉渠道对承诺制度的实施情况进行反馈和投诉。这些外部渠道都能够及时将信息反馈到税务机关，为纳税服务质量得到及时修正和改善提供了制度保障。
港澳地区纳税服务承诺制度的以上共性特征是贯穿其制度运行始终的，在服务项目和标准的制定、组织机构的运行和保障、信息反馈渠道的疏通、监督机制的构建等各个操作层面都体现了港澳地区税务机关的独特信念和使命。这些共性特征也最大程度上保证了纳税服务承诺制度发挥出应有的潜力和功能。
四、港澳地区纳税服务承诺制度的有益借鉴
国务院2014年6月14日印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》明确提出：加快政府守信践诺机制建设；严格履行政府向社会作出的承诺，把政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，把发展规划和政府工作报告关于经济社会发展目标落实情况以及为百姓办实事的践诺情况作为评价政府诚信水平的重要内容，推动各地区、各部门逐步建立健全政务和行政承诺考核制度。近年来，我国广东省以及内地其他地区按照国务院的要求开始逐步尝试实行纳税服务承诺制度，但相比港澳地区还有一些不足和需要完善的地方，纳税服务承诺的理念、内容、标准、组织以及反馈机制均与纳税人期望存在一定差距。在当前建设粤港澳大湾区的背景下，广东省及其他内地税务机关有必要充分借鉴港澳经验，结合纳税服务实践，尽快调整和优化纳税服务承诺制度，为推进粤港澳大湾区税务协作和融合打下坚实的基础。
（一）进一步重视纳税人权利，树立有特色的纳税服务承诺理念
近年来，在深化“放管服”改革的背景下，各级税务机关提出了“以纳税人为中心”的服务理念，但客观来看，纳税服务人员在理念上还是缺乏对纳税人权利的重视，征纳双方的关系并未实现真正的平等，一线税务机关提出的理念和使命也缺乏个性化特征，不能反映自身工作的环境和特点，理念和使命的号召力和感召力有待加强。
在现代税收征纳关系中，税务机关和纳税人不是对抗关系，更多体现为相互信任和合作的新型征纳关系。提出有号召力的纳税服务理念、使命，可以凸显税务机关的责任担当和诚信操守，有利于消除纳税人对税务机关的怀疑和不信任，构建相互信任、彼此合作的新型征纳关系，不断提高纳税人的纳税遵从度和满意度。内地税务机关应当充分借鉴港澳地区经验，在服务理念上把纳税人视为顾客，给予纳税人礼遇，构建以客为主的守诺意识，一线税务机关也可以根据工作的重心和特殊环境提出个性化的工作使命和理念，激发税务人员的使命感、责任感和自豪感。
（二）进一步优化纳税服务承诺项目，构建纳税服务承诺标准评价体系
纳税服务承诺项目和标准的设计直接关系到纳税服务的广度和深度。我国港澳地区的纳税服务承诺项目覆盖面较广，香港共有15大项，澳门涉及的对内和对外纳税服务承诺共有66项，港澳两地的纳税服务承诺体系都做到了广覆盖、全流程。香港提供中英双语服务，澳门提供中葡双语服务等承诺项目是纳税服务承诺制度与港澳地区经济社会发展情况和文化特点的有机结合，体现了港澳地区纳税服务承诺制度的用心之处。相对而言，内地出台的纳税服务承诺项目还比较少，无法对整个纳税服务流程、技术和方法起到提纲挈领的作用。
内地税务机关应当充分借鉴港澳地区经验，考虑将纳税服务承诺项目作为纳税服务工作的总纲要和总目标，围绕服务承诺项目设计和重构纳税服务程序、手段和方法，按国际标准量化纳税服务处理时间和达标率，在量化指标的基础上构建科学的承诺标准评价体系，方便内部考核和外部监督。
（三）进一步调整机构设置，完善纳税服务承诺制度组织保障
纳税服务承诺制度的有效运行离不开组织之间的制约和配合。香港税务局除了在内部成立专门的服务承诺执行小组以外，还在外部成立了专业的独立机构负责监督纳税服务承诺的践约情况。香港的服务承诺关注委员会和澳门的公共服务评审委员会都是由社会专业人士组成的独立外部组织，他们的观察视角相对于内部监督组织更为客观，相对于市民个体更为专业。由于是常设机构，监督的时效性更强，纳税人对其监督的公正性和专业性也具有更高的信赖度和认可度。
内地税务机关目前还缺乏与香港服务标准研究小组相似的承诺执行机构，承诺制度的监督以机关内部监督为主。建议充分借鉴港澳地区经验，在一线税务机关内部抽调各个职能科室的精干力量组成服务承诺制度执行小组，专门负责设计、管理和运行纳税服务承诺制度，在税务机关外部成立由人大代表、政协委员、学者、工商界人士、法律会计专业人士组成的具有广泛社会代表性的独立组织，监督和评估纳税服务承诺的执行情况，促进税务系统内部奖惩考核和问责监督机制的完善。
（四）进一步拓宽信息渠道，改进纳税服务承诺反馈机制
纳税服务承诺制度作为一种纳税服务的创新方式，必须以纳税人的需求为导向，而多渠道、立体化的信息反馈机制可以及时跟踪和反馈纳税人的需求变化。内地税务机关可以借鉴港澳地区经验，从内外两个方面对纳税服务信息反馈渠道进行拓展和完善：一是拓宽内部信息反馈渠道。内地税务机关应该进一步重视纳税人的心理特征，完善纳税人服务满意度指标体系，通过第三方机构独立、客观调查纳税服务承诺的完成情况，利用大数据方法对纳税服务的运行进行监控、预警、统计、分析，并建立适时的信息反馈响应机制。二是拓宽外部公众信息反馈渠道。每年按期向社会公开承诺服务项目和标准，面向公众建立立体化的咨询投诉方式，实现机构与公民之间的信息共享和互动。可借鉴香港地区的做法，设立专职投诉主任，根据公众的投诉意见及时对纳税服务项目或服务标准进行修正和补充。
内地税务机关应以自身实践为基础，以纳税人需求为导向，在现代纳税服务理念的指导下，充实服务承诺内容，规范服务承诺标准，调整服务承诺组织，拓宽服务承诺反馈渠道，实现粤港澳大湾区纳税服务承诺制度的融合和对接，为湾区的高质量发展提供世界一流的纳税服务环境。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2020年第6期。）
