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“互联网+”背景下税收遵从的提高:挑战与对策

2020年07月14日 来源: 《税务研究》2020年第7期 作者: 王玺 刘萌

  一、文献综述

  税收遵从是纳税人按照税收法律法规和相关税收政策要求履行纳税义务的行为。税收遵从成本则是为依法准确纳税所耗费的时间成本、货币成本和心理成本,是影响税收遵从度的重要因素。亚当·斯密提出的“公平、确定、便利、经济”税收四原则强调了税收成本的重要性。近代税收遵从理论研究的起点——预期效用最大化模型(A-S模型)证明,纳税人会在权衡遵从成本和不遵从成本后作出使自身利益最大化的决策。可见,降低税收遵从成本是提高纳税遵从度的重要途径。2015年以来,随着《“互联网+税务”行动计划》在税务系统的深入实施,大数据、云计算、区块链等技术在税收领域有了更大的应用空间,这些新技术不但提高了税务机关的税收征管水平,也使纳税地点更灵活、纳税方式更多元、业务办理更高效、信息获取更及时,在减少了纳税人办理涉税事项的人力、物力成本的同时,也降低了现场等待办税导致的焦虑等心理成本(李旭红,2016)。Kirchler(2007)在A-S模型的基础上提出了遵从坡面模型(S-S模型),将政府强制力和政府公信力同时纳入税收遵从的分析框架,前者决定了强制性税收遵从,后者决定了合作性税收遵从,这两点也是“互联网+”背景下进一步提高税收遵从度的主要着力点。其中,强制性税收遵从以威慑理论为基础,强调惩罚机制对非法或非预期行为的威慑作用。孙存一等(2017)认为,互联网技术能够促进“征、管、审、查”一体化,通过大数据管理和云计算不但可以提高稽查选案的精准性和效率,实现精准化风险管理,同时还能增强税收执法的强度和威慑力,从而提高强制性税收遵从。合作性税收遵从是遵从坡面模型中的另一条遵从路径,以契约论为基础,认为征纳双方的关系是“服务与被服务”的关系,而非“控制与服从”的关系。实践证明,易于理解的税收法规、简便的办税程序、透明的税收信息以及优质的服务能够加强纳税人对税务机关的信任感,促进税务机关与纳税人之间合作关系的形成,从而提高纳税人的自愿性税收遵从。这一思路不仅与纳税主体税收权利意识逐渐增强的趋势相适应,也与互联网思维中互联互通、合作共赢的精神相契合。“互联网+”不仅能在技术上为合作性税收遵从的实现构建良好的合作平台和合作环境,还以互联网精神为内核推动了税收征管体制改革,拓宽了提高税收遵从的思路和空间。

  总体而言,当前,在互联网技术迅速发展及其在税务领域应用逐渐深入的过程中,税务机关传统“人盯户,票管税”的治理手段正逐渐向更为现代的“数据管税”发展,纳税人从被动治理转向主动参与,征纳双方之间的关系从相互博弈转向协同共治,提高税收遵从的思路也更加多样,“互联网+税务”的深度融合在推动税收征管体制变革的同时也为税收遵从的提高提供了新契机。

  二、“互联网+”为税收遵从的提高提供了新机遇

  (一)互联网技术的深入应用降低了征纳成本

  自2015年国家税务总局提出《“互联网+税务”行动计划》以来,互联网技术在税务领域得到了广泛且深入的应用。各级税务机关充分利用大数据、云计算、人工智能、区块链等技术手段来简化税收征管流程、优化纳税服务,“互联网+办税服务”“互联网+发票服务”“互联网+信息服务”“互联网+智能应用”等各类形式多样的办税举措层出不穷,使得纳税人可在线上实现涉税业务的一站式办理,不但降低了征纳成本,也进一步提高了纳税人的税收遵从意愿。

  (二)纳税服务的持续优化提高了自愿性税收遵从

  随着互联网技术在税务领域的广泛深入应用,税务机关的纳税服务质效得到进一步提升。2014年2月“便民办税春风行动”启动,旨在通过“最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人”的理念对纳税人进行遵从引导,自此,国家税务总局会在每年年初结合经济社会发展大局和税收治理体系现代化进程发布“便民办税春风行动”的指导意见。2020年更以“战疫情促发展服务全面小康”为主题,大力推广“非接触式”办税服务,旨在通过大数据实时监控税收优惠申报情况,确保税收政策的应享早享,助力企业复工复产。纳税服务的不断优化,不但提高了纳税人办理涉税事项的便利度,增强了纳税人的满意度和获得感,也进一步提升了纳税人的税收遵从度。

  (三)税务稽查执法能力的进一步提升促进了强制性税收遵从

  互联网技术与税务稽查的深度融合提高了稽查的数字化水平,是税收征管现代化的关键环节。涉税数据信息化使稽查部门的案源线索更丰富、信息捕捉更及时、风险定位更精准,能将税务登记、纳税申报、鉴证报告、财务报表等多方信息汇总整理,与传统的税务稽查相比,具有“快、准、省”的特点。税务稽查的信息化历程始于增值税专用发票稽核管理系统,通过发票管理的自动化、规范化提高发票稽查工作的效率。随着会计电算化水平的提高,税务机关开发电子查账软件采集企业的涉税信息,并通过电子查账和统计分析功能定位检查重点。而近年来,随着互联网技术在税务领域的深入应用,税务部门掌握了海量涉税数据,为大数据稽查提供了数据基础,网络爬虫技术和选案分析系统成为税务稽查的有力工具,在提升税务稽查能力的同时加强了税收执法的威慑性,有利于强制性税收遵从的提高。

  (四)税企合作的不断探索丰富了税收遵从新形态

  税收征管环境发生的一系列良性变化,为税务机关和纳税人建立相互信任、合作共赢的征纳关系提供了基础。在此背景下,国家税务总局开始积极尝试合作性税收遵从管理工作,在自愿、平等、公开、互信的基础上与企业签署税收遵从合作协议,加强税企合作,防范税收风险。税收遵从合作协议将事后检查转换为事前协商,既有利于税务机关加强税收风险管理,也向企业提供了个性化税收服务和事前裁定的权利,促进了企业税务管理能力和税收遵从度的提高。

  三、“互联网+”背景下提高税收遵从面临的挑战

  (一)数字经济对传统税收制度和征管技术造成冲击

  伴随互联网、云计算、大数据等新一代信息技术的快速发展,数字经济异军突起,成为引领科技革命和产业变革、带动经济增长的重要引擎,甚至成为影响全球竞争格局的核心力量。数字经济时代,电子交易迅速发展,互联网平台不断涌现,给我国税收征管体系带来了较大的冲击和挑战。现行的《税收征管法》以实体商业和传统税收征管模式为制定基础,针对新媒体平台打赏、直播平台、网络借贷等新兴数字经济业态的征管规定存在空白,而新型交易模式具有纳税对象识别困难、课税对象难以确定、纳税行为易于隐藏、交易形式和支付方式多元化的特点,税务部门对数字经济时代税源的管理和监控能力较弱。因此,目前相关税收法律制度的缺失和税收征管技术的滞后,使得涉税事项的申报和税款的征收依赖于纳税人的自觉,而纳税主体出于自身利益最大化的动机可能会通过隐瞒涉税信息达到少缴税的目的,导致私利性不遵从,减少了税收收入,降低了税收制度的公平性。

  (二)信息不对称与信息壁垒形成制约

  1.纳税主体与税务机关之间信息不对称。对于税法征收规定、税收优惠政策、税收惩罚制度等信息,纳税主体可能因税务机关宣传不到位以及自身了解不够深入、理解有偏差等原因无法及时、准确地履行纳税义务,导致无知性不遵从。虽然目前税务机关在电子税务局和手机APP中提供专题化的税收政策指引,并借助新媒体平台加强税收宣传和普及,增强了纳税人对相关法律法规和税收政策的了解,但仍需要纳税人主动搜集符合自身需要的相关信息,信息针对性、获取便利性和可理解度还有待提高。

  2.税务机关内部的信息壁垒。一是税收征管部门内部的信息不对称。目前,税务部门的组织架构中征管和稽查属于不同部门,税收征管部门侧重于日常的征收管理,业务范围广泛,掌握的税收信息更全面,而税务稽查部门专注于企业账目稽查,业务更为专业,掌握的信息源较少,在税务机关内部信息共享不充分的情况下会降低税务稽查部门选案的准确性,甚至出现重复检查等浪费资源的情况。二是异地税收征管部门的信息不对称。数字经济背景下,新经济、新业态快速发展,纳税主体的跨区域流动日益频繁,现行税收征管体制下,纳税人信息和档案仅在省级及省以下的税务机关进行统筹,尚未建立全国性的纳税信息共享体制,无法对纳税人跨区域涉税信息进行共享,制约了税收征管效率的进一步提高。

  3.税务部门与第三方之间的信息壁垒。虽然《税收征管法》和《个人所得税法》中都有提及税务机关要与其他政府部门实现信息互通共享,但只是寥寥数语带过,没有具体规定信息共享的内容、方式、标准和频率,也没有明确的实施办法,缺乏可操作性。税务部门、银保监部门与银行业从业机构展开“税银合作”,税务部门与市场监管部门建立协同监管和信息共享机制,仅在省级层面展开,与纳税人流动性越来越大的现状不相适应。因此,在实践层面,税务部门与其他政府部门等第三方之间还存在较大的信息壁垒,这也导致我国税务稽查不够精准、税收违法行为查获不够及时、税法威慑性不足,不利于税收遵从的提高。

  (三)涉税大数据使用低效

  随着税收征管系统的信息化建设和互联网技术在税收领域的广泛利用,税务机关已掌握了海量的涉税数据,但由于数据统计口径不统一、数据结构层次复杂、数据整合和分析能力有限等原因,涉税大数据处于碎片化的低价值状态。“互联网+”背景下,税收大数据是税务部门的核心资源,能够为其进行正确、精准的政策决策和风险管理提供参考,为税收征管难题提供更具针对性的解决方案,具有很高的利用价值。然而目前,税务部门的数据分析方法以分类汇总、一般描述性统计为主,缺少对涉税大数据深层次的分析,导致涉税大数据使用低效,使得涉税大数据在提高税收遵从上的作用也未能充分发挥。

  (四)合作性税收遵从有待加强

  1.税收征管治理思维有待转换。“互联网+税务”是对税收征管体制的变革和创新,其内涵不仅仅在于利用计算机实现无纸化办公、通过网络传输单据和数据、借助互联网平台公开税收信息等互联网技术的应用。这些业务模式和工作方式的转变确实能提高办公效率和办税便利度,但这种融合是形式上的,内在的治理思路和工作思维仍然停留在传统征管模式层面,并不能有效提高税收征管的效果和税收遵从度。目前,在“互联网+”背景下,税务人员对征纳关系的转变、政府部门职能的新定位以及互联网思维更深层次的理解和认识还有待加强。

  2.合作性税收遵从制度有待完善。合作性税收遵从是“互联网+”背景下全球税收管理的新趋势,也是我国税收征管现代化的重要内容。目前,合作性税收遵从主要在企业层面展开,是针对大企业的特殊税收风险管理手段,前期准备工作繁多,普适性较弱,同时也缺少针对个人纳税人的合作性税收遵从制度。

  (五)相关法律规范不健全

  1.《税收征管法》与税收征管体制改革的契合度有待提高。一是在数字经济活动蓬勃发展的背景下,电子申报资料的法律地位有待提高;二是涉税数据标准化管理制度的缺失,涉税信息共享的相关规定缺乏可操作性,信息交换进程缓慢,各部门数据存储标准不统一导致数据质量较低,增加了处理和分析数据的成本,影响税收征管工作效率;三是现行《税收征管法》中关于涉税信息保护的规定过于笼统,各方的权利义务及惩罚措施有待进一步细化。

  2.信息系统安全保护相关法律规定有待完善。目前,我国《网络安全法》仅对互联网信息安全进行了详细规定,并未涉及涉税信息共享方面的安全监管问题,也未涉及个人隐私信息的保护问题。欧盟在2018年发布的《一般数据保护法案》(GeneralDataProtectionRegulation)中明确规定政府、组织有义务保护因业务需要采集、处理、利用的个人数据,并从制度层面引入个人数据管理体系和隐私保护框架,将个人信息保护落到实处。与发达国家相比,我国网络信息安全和个人隐私信息保护工作明显不足。在这种制度环境下,既不利于利益相关方之间的信息共享,也会降低纳税主体对税务机关的信任度,不利于税收遵从的提高。

  四、“互联网+”背景下提高税收遵从的建议

  (一)加强新型数字经济活动征管,降低税收不遵从动机

  1.完善针对数字经济新业态的税收法律法规。税收法律法规是纳税主体履行纳税义务的法律依据,也是税收征管活动的法律基础,严格的法律规定能够减少纳税主体的税收不遵从动机。因此,要在税法层面对新型交易模式下的收入类型、税目、计税依据、纳税义务人、扣缴义务人、征管办法、惩罚措施等事项进行明确规定,解决新型数字经济活动中的税收争议问题,填补税法空白,消除税收不遵从行为的操作空间。

  2.与互联网平台合作推进税收业务办理新模式。新型数字经济活动以互联网平台为依托进行,因此互联网平台拥有大量完整的交易信息。通过与互联网平台的合作,税务机关能及时、全面地掌握税源信息,实现对税源的动态监控,解决数字经济背景下税源分散、隐蔽性强、难以监管的难题。税务机关还可以借助互联网平台拓展新型办税模式,明确平台的信息共享责任和代扣代缴义务,并在合作中嵌入奖惩机制,激励互联网平台积极发展办税业务,在税收征管制度优化升级的过程中提高税收遵从。

  (二)构建数据共享平台,打破多维信息壁垒

  区块链技术作为实现信息数据流通和隐私保护的新技术,为数据共享平台的建设和应用带来了新机遇。可将区块链技术运用到数据共享平台建设中,使纳税主体、税务机关、银行、社保等各方各为一个节点,各节点的涉税信息实时更新,开放共享,推动形成涉税大数据仓库,一举打破多维信息壁垒。具体地,在纳税人方面,要实施税收信息的精准推送,实时更新与纳税人需求相适应的税收政策,定期提醒业务办理,及时反馈办税进度。同时,要利用人工智能工具为纳税人提供交互式纳税服务,打破税务机关与纳税人之间的信息屏障,加强纳税服务的体验感和获得感,提高自愿性税收遵从。在税务机关与各政府部门等第三方的信息共享方面,要通过区块链构建机器信任、价值传递和智能合约,展开信息透明、规则确定的开放式合作:一方面使税务机关全面掌握涉税数据,消除纳税人的税收不遵从空间;另一方面降低数据搜集和信息共享环节的成本,将更多的资源投入到税务稽查和数据分析中,加大税收执法威慑性,提高强制性税收遵从。

  (三)深挖涉税大数据价值,多措并举提高税收遵从

  1.提供个性化纳税服务,提高纳税人获得感,加强税收遵从意愿。要利用“网络爬虫技术”抓取纳税主体的历史行为、信用记录、实时动态等信息,利用大数据分析纳税人的潜在需求,使纳税服务更具针对性,促进纳税服务提质增效。

  2.通过大数据与税务稽查的深度融合,加强税收执法力度,提高税法威慑性,促进强制性税收遵从。一是要利用涉税大数据探索科学高效的稽查选案方案,对案源进行精确分析;二是要提高税务稽查的预测能力,运用大数据监控和分析重点对象的异常交易和纳税行为,精准打击涉税违法行为。

  3.加强税收风险管理。税收机关掌握的涉税数据具有体量大、结构复杂等特点,要充分利用大数据技术处理、分析、深入挖掘涉税信息之间的内在联系和勾稽关系,对纳税人的偷逃税行为进行有效预测和风险管理,并通过纳税人画像技术追踪高风险的个人和企业,提高税务机关依法治税水平。

  (四)加强柔性税收治理,促进合作性税收遵从

  1.将互联网思维融入税收征管。以互联网思维为基础、互联网技术为手段,促进税收治理模式的转变。在“互联网+”背景下,万物互通互联,纳税主体、税务机关、其他政府部门、中介服务机构等利益相关方构成了一个信息共享、相互制约的有机整体。税务机关和纳税人的关系不再是相互对抗,而是合作共赢,与以往依赖于纳税人自主申报和税务稽查的传统模式相比,借助互联网技术实施柔性税收治理,可以有效提高合作性税收遵从。

  2.建立纳税人自我评定制度。随着“互联网+税务”的深度融合,纳税人对涉税信息的获取越来越简便,对涉税事项的了解也越来越深入、全面,线上办税逐渐成为纳税人的首选,涉税信息共享机制的逐渐完善为纳税人自我评定制度提供了良好的条件。纳税人自我评定制度由纳税人自我评估纳税义务、税务机关确认纳税义务、争议解决三个环节组成。与传统的纳税人自主申报缴税模式相比,减少了纳税义务申报过程中的核准性、监管性环节,在降低征纳成本的同时也增强了纳税人的权利义务意识和参与感。

  3.完善纳税信用评级制度。利用大数据和云计算构建企业和个人的纳税信用制度,实行差异化管理,形成依法履行纳税义务的激励性机制。与惩罚性措施相比,信用评级制度下的税收征管更为柔和,能借助纳税人对认同感的追求和道德观的束缚来形成更为持久和稳定的内在驱动力提高自愿性税收遵从。

  (五)健全相关法律法规,推动“互联网+税务”深度融合

  1.完善《税收征管法》,使其与税收征管现代化相适应。一是要明确电子发票、电子签名、电子账簿等电子申报资料的法律地位,使其与纸质资料具有同等法律效力,这既有利于数字经济背景下新型办税模式的推进,也能减轻纳税人负担、提高税收征管效率。二是要建立涉税信息流程管理与标准化制度,明确各方的权利与义务,将数据共享的范围、内容、标准等具体化,制定切实可行的涉税信息共享流程,让数据共享和信息交换不再停留在笼统的政策层面,促使各方主动承担信息共享的责任,形成良性的信息共享机制。三是要以《税收征管法》的修订为契机,适当细化关于信息保密的规定,并对信息保密的范围、具体内容、惩罚措施以及涉税信息的主要用途等进行补充规定,增强规定的可执行性,切实维护纳税人权益。

  2.构建涉税信息安保体系。除了在税收法律法规中作出规定外,还要完善相关法律法规,制定出台《信息安全法》《个人隐私保护法》等,打造良好的法律环境。在授予各部门采集、共享和利用涉税数据的权限的同时,要明确各部门的信息保密责任,对数据在各部门、各环节的使用情况进行严格监督,对数据损毁、数据滥用和数据泄露等违法、违规行为进行严厉惩处,并赋予纳税人在个人隐私遭到侵害后,通过行政诉讼追责和索赔的权利。信息保护法律的完善能营造良好的制度环境,是涉税信息无忧共享的前提,也体现了对纳税人权利和隐私的尊重与保护,是增强政府公信力促进合作性税收遵从的必要措施。

  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2020年第7期。)

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