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新时代税收管理现代化问题研究

2020年07月23日 来源: 《税务研究》2020年第7期 作者: 国家税务总局深圳市税务局课题组

  一、新时代税收管理现代化理论界定

  (一)新时代税收管理现代化的涵义

  税收管理是指一国税务部门为了贯彻执行国家税收法律制度、实现政府收入目标所开展的各类活动的总称。税收管理现代化反映一国税务部门采用现代科技手段、先进公共管理理念,顺应现代经济社会发展进行税收征管的动态持续发展过程。税收管理现代化是税收现代化的重要组成部分,实现税收管理现代化是实现税收现代化的重要任务。实现税收管理现代化,一方面是为了更好地服务中国经济社会高质量发展,另一方面也是为了实现税收自身的高质量发展。实现税收管理现代化、税收高质量发展,需要以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念作为指导。

  习近平新时代中国特色社会主义思想指出,推进供给侧结构性改革,是在全面分析国内经济阶段性特征的基础上调整经济结构、转变经济增长方式的治本良方,是培育增长新动力、形成先发新优势、实现创新引领新发展的必然要求。推动税收供给侧结构性改革,需要进行税收征管创新,这就需要将现代新技术、新模式运用到税收征管中,建立现代化的税收征管体系,提升纳税服务供给效率,为纳税人提供先进的办税技术工具和手段、高效便利的办税方式和流程等。

  综上所述,新时代社会主义税收管理现代化是指为了满足各级政府公共支出需要,以实现税收收入目标和为纳税人提供优质服务为核心,顺应新时代中国特色社会主义高质量发展趋势,以税收供给侧结构性改革为动力,运用创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,采取新时代先进的技术工具和管理方式,持续提升税收征管效率进而提升税收治理能力的动态发展过程。

  (二)新时代税收管理现代化的特征

  新时代税收管理现代化与传统税收管理模式相比,主要有以下几个方面的特征:

  1.由粗放式管理向专业化智能化管理转变。第一,由固定管户向集中管事管数转变。近年来,大数据技术不断走向精准化、智能化、科学化,税务部门按照科学化、专业化、精细化的要求,打通数据孤岛,建立税收大数据库,推动税源管理由传统的税收管理员管户模式向分类管理、管事管数模式转变,实现基础管理事项清单化,更好地适应形势发展需要。第二,由人工式管理向信息化智能化管理转变。实现税收征管信息化智能化的转变是现代化税收征管体系建立的重要标志。由人工式管理向信息化智能化管理转变是税收征管模式的一个质变。税收征管信息化智能化能快速、精准、直观地反映涉税数据和信息,通过提供涉税有效数据和有价值信息,达到提高税收征管效率的目的。税收征管信息化智能化还能为风险感知与预判、堵塞征管漏洞以及税收征管决策提供可靠的依据。

  2.由无差别管理向风险管理转变。新时代税收管理现代化必须具有完善的风险管理体制机制。税收管理由无差别管理向风险管理转变使税务部门更加关注风险应对成效的后续利用,更加重视有关重点监控纳税人库的建立,并实现跨区域、跨企业、跨事项风险的联合管控。

  3.由侧重企业税收征管向企业和个人并重转变。从税收发展趋势看,我国个人所得税无论在收入规模还是在职能作用的发挥方面,在整个税制中的地位越来越突出。我国个人所得税税制改革的目标模式是建立综合与分类相结合的个人所得税税制。税收管理由侧重企业向企业和个人并重的转变显然符合未来税收发展方向。

  4.由单纯依靠税务部门向社会共治转变。在新时代税制改革背景下,全社会协同治税将是税收征管的有效方式。单纯依靠税务部门的税收征管显然不符合税收征管社会化的特征,应构建“政府主导、税务主责、部门合作、社会协同、中介机构和纳税人参与”的税收协同治理格局,建立高效的社会协调机制和考核激励机制,完善协同治理落实情况的监督评价机制,通过破除管辖范围的限制,建立综合涉税数据共享库,实现涉税信息互联互通。

  5.由注重传统产业税源管理向注重包括数字经济在内的多元化税源管理转变。随着数字经济的日趋发达、新兴产业的不断出现,税源主体日益多元化,越来越多的应税交易通过网上支付平台进行,纳税人交易场所变得虚拟化,传统的税收征管方式已难以适应新时代税源管理的要求,税收管理应更加注重包括数字经济在内的多元化税源管理。

  6.由单向供给纳税服务模式向以纳税人需求为导向的现代化纳税服务体系转变。传统的单向纳税服务供给模式在一定程度上存在与纳税人真正需求脱节的问题,新时代纳税服务应以纳税人需求为导向,实现有效供给。纳税服务的有效供给是基于大数据充分掌握纳税人多元化、个性化、集中性需求等有效信息的条件下,通过新技术手段、新服务模式而实现的。

  二、新时代税收管理现代化的实现基础

  (一)技术基础

  科学技术越来越成为推动经济社会发展的主要力量。信息技术的发展及在各国税收征管领域的应用,极大地提升了征管效率。我国经过将近四十年的建设,目前已建立了以金税三期工程为核心的现代化信息征管体系,有效破解了税收征管难题,成为引领税收管理现代化的一个重要标志。当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,创新驱动发展战略引领信息技术飞速发展,推进人工智能、大数据、云计算等新一代信息技术与税收征管融合发展,构建形成以数据为核心驱动要素的新型税收征管模式,不断提高征管资源配置和办税效率,有助于实现税收管理现代化内生动力和活力的根本性变化。

  (二)共治基础

  推动税收管理现代化,需要构建社会各界共建共治共享的税收治理格局,以共建优化税收征管,以共治促进纳税遵从,实现税收发展成果共享。首先,政府部门间的税收征管协作是基础。推动税收管理现代化离不开政府部门间的税收征管协作,各部门明确责任和义务,形成协调配合的税收征管协作机制,才能实现社会共治。目前,全国各地税务机关在政府部门间税收信息合作上已经开展了很多尝试,与市场监督管理、公安等部门开展信息合作,有效提高了税收征管效率。其次,涉税服务专业机构力量必不可缺。近年来,国家税务总局全面开放涉税专业服务市场,将会计师事务所等机构全部纳入监管范围,并对机构可从事的业务类型作出了明确的规定。市场的开放,不仅为行业提供了更加广阔的服务空间,也推动涉税专业服务机构在优化纳税服务、提高征管效能等方面发挥更重要的作用。

  (三)信用基础

  纳税信用作为纳税人履行税收义务的客观反映,直接体现纳税人对社会、对国家的信用。在推进社会信用体系建设进程中,纳税信用既是社会信用体系建设的重要组成部分,也是落实各项信用建设措施的有力抓手。近年来,税务部门充分发挥纳税信用在社会信用体系中的基础性作用,积极持续推进税收违法“黑名单”和联合惩戒制度,运用税收大数据,建立纳税人诚信档案,通过加强部门间信用信息共享,构建守信联合激励、失信联合惩戒长效机制,共同打造“守信者一路绿灯,失信者处处受限”的信用奖惩大格局,取得了明显成效。

  (四)信息基础

  当前,数据对经济运行机制、社会生活方式和国家治理能力产生重要影响,已成为国家基础性战略资源。信息是加强税收征管的重要资源,在现代税收征管中起着举足轻重的作用。随着互联网普及、国税地税征管体制改革顺利推进和国际税收情报深入合作,税收征管进入大数据时代。第一,互联网数据爆炸性增长。据统计,截至2018年年底,中国网民规模达到8.29亿,网站数量523万个,网站页面数量达2816亿个。第二,纳税数据一体化整合。随着国税地税征管体制改革全面推进,国家税务总局和各省税务局都成立了大数据与风险管理局,金税三期系统实现并库上线,实现了原国税地税数据的有效合并以及税收与社会保险费及非税收入数据库的整合,构建了税费一体化信息数据采集、应用基础平台。第三,部门数据共享格局形成。2017年4月,国家税务总局与海关总署、国家外汇管理局共同签署《关于实施信息共享开展联合监管的合作机制框架协议》,推进跨部门的信息互换。同时大部分省、市、自治区建立健全涉税信息共享交换机制,初步形成了数据合作共享机制。第四,税收自动情报交换深入推进。在经济合作与发展组织(OECD)的大力推动下,全球化的税收自动情报交换内容不断扩围。截至目前,中国已对外正式签署10个税收情报交换协定。自动税收情报交换的施行,为打击离岸金融账户逃避税行为、实现合理转让定价调整提供了有效依据。

  三、新时代税收管理现代化的实现路径

  (一)构建优质便捷的税费服务体系

  当前,全力为纳税人提供优质服务,创造公平纳税环境,保障纳税人合法权益,刚柔并济共同促进税收遵从,已成为各国税务部门的共识。我国将纳税服务职责定位于帮助纳税人自主履行税法义务,维护纳税人合法权益,促进税收自愿遵从。未来现代化税费服务体系至少应包括以下三个部分:

  1.满足纳税人多元化服务需求。第一,完善供给方式,加强渠道功能性引导。以电子税务局为主阵地,基于纳税人的不同需求,积极开发移动、自助终端和微信等多元化办税、缴税和开票渠道,提供远程可视化业务办理服务,实现纳税人在银行、社区、高新科技园区等的就近便捷办税。第二,强化供给支撑,实现新型智慧服务模式。以现代信息技术为支撑,将大数据、云计算、人工智能等技术与办税业务充分融合,建立智能感知、智能引导、智能处理的多元化办税方式,逐步实现包括智能化办税流程、大数据驱动业务决策、线下智能预约导税、业务办理全程无纸化、“处理和办理”相分离、常办业务自助办理在内的高效便捷的办税服务模式。第三,提高供给质量,提升服务精准度。建立按需定制、因需而变的需求诉求实时协调响应机制,加强与纳税人的交流互动,全面采集纳税人在办税过程中的需求、问题、意见和评价,对纳税人开展数据和行为分析,精准定位纳税人诉求,提供更具针对性的服务。

  2.完善以纳税人为中心的服务流程。整合社会公共服务资源,不断强化税务公共服务能力,形成资源整合、分级分类的大服务格局。第一,将服务作为管理的前置环节,管理事项服务化,主动推送申报提示、催报催缴、纳税辅导等信息,变被动管理为主动服务。第二,建立扁平化、一站式专业化服务,对纳税人发起的业务办理和税收咨询事项集中统一管理,对任务的生成、分派、处理、反馈进行全程监控。合并前台部门、归集涉税事项、简化办税流程、整合服务资源,打造“一窗通办、内部流转”的大前台,提升办税效率。

  3.强化纳税人权益保护。第一,完善纳税人权益保护法律体系,制定专门保障纳税人权益的法律,健全税务听证、行政复议、行政诉讼等制度,为纳税人合法权益的实现提供法律保障。第二,进一步明确纳税人权利,在公共产品供给中更加注重纳税人权利,增加权利意识宣传教育,培养纳税人自我保护、自我管理能力,保障纳税人合规纳税平等权和合理公共产品收益权。第三,建立有效的权利救济制度,通过设立专门机构、畅通维权渠道、搭建社会化权益保护平台、健全投诉处理机制等,多种途径改善和促进纳税人权利救济制度功能的发挥。

  (二)构建严密规范的税费征管体系

  构建严密规范的税费征管体系需加强以下两个方面的建设:

  1.制度建设。第一,构建以征管操作规范为统领,以征管基础事项清单、征管岗位职责清单为基础,以征管基础事项指引、征管基础台账、纳税人端表证单书为抓手的“123”征管基础制度体系。第二,明确非正常户认定及解除、退税审批、实名办税、注销清税、征管资料管理等重要业务事项的办理规则。第三,建立健全业务统筹、业务复核、内部业务快速响应回复等基础性制度。第四,推动征管制度创新,探索将未领用发票的小规模纳税人调整为按年申报;取消非正常户认定及解除事项以及改革清税注销制度,推行“终止纳税义务报告制”;取消个体户定期定额征收方式,全面实行查账征收;等等。

  2.治理能力建设。第一,对税务机关各层级、各部门管理职责进行合理划分,运用风险管理的理念和方法,依托现代信息技术,提升部分复杂涉税事项的管理层级,将有限的征管资源配置于税收风险或税收集中度较高的纳税人,实施专业化管理的税收征管方式。通过前移事项、优化流程、分类管理,构建事前、事中、事后全闭环管理的管理格局。对大企业和重点税源管理、进出口税收征管、税收风险管理以及纳税人依申请事项管理、免抵退税、发票稽核、房地产交易等重大管理事项实行集中管理,避免机构职能同质化。第二,在科学分类税源和涉税事项基础上,发挥各层级各部门比较优势,分级分岗承担涉税事项管理职责,建立“专业化管理+属地管理”的管理组织体系。各税源管理部门以管事为导向进行管户,按纳税人分类和涉税事项分类统筹考虑职责匹配,按照管事管户、团队化模式分别开展基础税源管理和税收风险管理工作。第三,应对数字经济挑战,加大对电子商务、数字经济等新兴业态的数据管控。

  (三)构建高效清廉的队伍组织体系

  2018年国税地税征管体制改革后,我国税务部门初步建立起统一、高效的组织体系。未来还要根据技术发展、管理对象变化等因素对税务组织体系进行重构。

  1.组建“遵从型”信用评估平台和中介管理机构。一方面,要围绕“信息+信用”两个重点建好个人所得税服务和管理两个平台,形成个人涉税信用评估报告,建立外籍个人、高收入高净值人群情报库和关系图谱。国家税务总局和省级税务局组建自然人管理局,负责方向、政策、协调,市级及以下税务局组建自然人管理局,负责具体的应对、服务、管理。另一方面,加强第三方中介机构的规范管理,组建涉税中介管理机构,注重引导涉税中介为广大纳税人、缴费人提供个性化、专业化、多元化服务,提升纳税遵从度。

  2.组建技术运用和数据管理机构。建设智慧税务大数据中心,国家税务总局组建技术运用和数据管理局,统一部署全国税务系统的先进技术开发、运用,侧重与国家发展和改革委员会、财政部、公安部、工业和信息化部、统计局、海关总署、中国人民银行等部门数据交换;建设粤港澳大湾区、长江三角洲等税务总局区域性大数据子中心,提供一站式、智能化数据服务,实现涉税数据合理“分”与“聚”。

  3.组建“专业化”风险识别和分析评估机构。税收管理现代化是由固定管户向集中管事的转变、由无差别管理向风险管理的转变,未来可以把多余的组织机构和人才资源集中在风险识别和分析评估领域,强化“基础管理+风险管理+专业化管理”的征管格局,培养更加专业化的税务“铁军”,不断提升税务干部的综合素质、专业能力、外语水平。

  (四)构建立体化的税收风险管理体系

  税收风险管理是现代税收征管的先进理念和国际通行做法,是完善我国税收征管体系、提高治理能力、实现税收现代化的有效举措。未来税收风险管理体系需具备以下四方面特征:

  1.流程机制完善。运用统筹管理的思维设置风险管理机构层次。优化风险管理流程,在目标规划、风险识别、等级排序、风险应对、绩效评价等通用流程中增设典型调查环节,深入验证风险是否存在及风险性质;增设回归分析环节形成管理闭环;建立快速反应机制,快速处理高风险问题,防止危害发生或损失扩大。

  2.信息技术驱动。综合运用大数据、人工智能、云计算、电子地图等新技术,延伸风险管理对象,提升风险管理效率,实现税收风险“穿透式”管理。

  3.管理服务并重。在通过风险管理完善税收制度、提高政策执行效能的同时,对属于无知性不遵从的纳税人推送涉税风险提示,降低遵从成本。

  4.三方数据运用。税务机关在加强自身风险分析应对能力建设的基础上,以税收遵从理念和涉税数据合作利用为抓手,通过第三方,在涉税数据采集、运用、治理、平台建设、风险服务和资源分配等方面,输入输出并举,实现互利合作共赢。

  (五)构建共建共治共享的税收共治体系

  党的十九届四中全会提出,要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。未来现代化税收共治体系需要做好以下四个方面工作:

  1.激发纳税人主体意识。放权放责于纳税人,鼓励纳税人积极参与税收共治,不断提升纳税人自主税收遵从。明确征纳双方权利义务,弘扬诚信纳税文化,培育纳税人自我管理、自我约束的行为习惯。重视税法宣传,提升纳税人依法纳税的荣誉感,加强财政支出透明度,增强“税收取之于民、用之于民”的获得感。完善纳税人意见收集和反馈机制,提升纳税人参与税收事务的自豪感。

  2.形成政府机构治税合力。明确政府机构间信息共享的法律制度和具体管理办法,细化数据资源共享目录,搭建数据共享平台,推进全链条政府数据共享。税务部门要积极与政府各职能部门、金融机构等开展合作,不断拓展合作领域、创新合作模式,形成治税合力。提高税收信用成果应用,事前鼓励各类市场主体在生产经营中更广泛、主动地应用税收证明,事中开展失信记录共享,事后深入开展失信联合惩戒。

  3.发挥社会组织协同共治作用。发挥社会组织在税收治理中的桥梁纽带作用,形成辐射效应。同时,充分发挥税务师、会计师、律师、代理记账等涉税行业协会贴近纳税人、熟悉税收征管的优势,建立定期沟通联络机制,在重大税制改革、政策制定、税收宣传、志愿服务中体现专业价值。

  4.引导涉税中介有效规范发展。完善涉税专业服务行业法治基础,修订《税收征管法》,明确权责边界;制定《涉税专业服务管理条例》,明确执业资格、执业标准、继续教育、激励保障等具体要求。构建“实名+信用+服务”的分级分类管理体系,发挥信用在涉税专业服务行业管理中的重要作用,实行联合激励惩戒,营造诚信市场氛围。

  (六)构建“互联网+税务”的新技术应用场景

  技术革新深刻改变了经济社会活动的面貌,成为助推税收发展的强劲动力。为实现新时代税收管理现代化目标,税务部门需紧跟技术创新的步伐,在以下方面实现新的发展,构建“互联网+税务”的新技术应用场景:

  1.区块链电子发票技术应用。区块链电子发票具有可全流程完整追溯、信息不可篡改等特性,能够有效规避假发票,完善发票监管流程,解决发票流转过程中一票多报、虚报虚抵、真假难验等难题。2018年8月10日,全国首张区块链电子发票在深圳开出。目前,区块链电子发票已获得社会广泛认可。未来可继续开发基于区块链技术的电子发票生态,研究区块链电子发票在增值税专用发票领域的应用,打造可信、可查、可溯源的“税务链”。

  2.大数据平台应用。税务部门在二十余年的信息化建设过程中,积累了大量的税收征管数据,通过大数据技术深入挖掘数据的价值,成为实现新时代税收管理现代化的重要前提。未来可将大数据平台与税收业务持续深度融合,针对不同业务场景提供差异化、精准化的数据服务,完善人工智能风险控制平台,深入开展数据分析项目。

  3.多领域智慧创新应用。第一,丰富人工智能应用场景,建设智慧中台,由模型式的应用向标准服务接口的方式转变。第二,完善建设税务云,实现多网段多业务的全面“云”化,提升综合数据应用,建设安全稳定健康的云生态。第三,研究5G技术的应用,建设智能办税大厅、虚拟现实VR实景办税厅,推出精准、便捷、友好的办税服务,深化智能咨询,强化人工智能在12366热线的应用。第四,建设完善的征纳互动平台,打造全天候、全方位、全覆盖、全流程、全联通的智慧税务生态,解决中小微企业快捷办税、精准办税、智能办税的需求。

  (本文为节选,原文刊发于《税务研究》2020年第7期。)

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