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消费税改革:动因分析与路径选择

2020年08月06日 来源: 中国税务报 作者: 李建军 尧艳

  在交通和物流极为便捷,邻近地区经济活动密切的背景下,若将零售环节征收的消费税划归市(县)级政府,可能使消费税向地区购物或消费中心过度聚集,难以给其他非购物或消费中心带来与其实际消费相匹配的税收,从而造成消费税地区间横向分配的不公。因此在全国消费税税制统一的情况下,笔者认为,将零售环节征收的消费税划归省级政府是现实且合理的选择。

  2019年10月,国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(国发〔2019〕21号),提出“后移消费税征收环节并稳步下划地方”“将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收,拓展地方收入来源,引导地方改善消费环境”。同年12月,《中华人民共和国消费税法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)公开征集意见,《征求意见稿》指出,“国务院可以实施消费税改革试点,调整消费税的税目、税率和征收环节,试点方案报全国人民代表大会常务委员会备案”。这表明消费税征收环节改革已进入法律准备阶段。在此背景下,探讨消费税零售环节征收改革颇具价值。

  消费税零售环节征收的分析

  虽然按照经济学理论,在完全竞争、完全信息的情况下,税收具体由谁缴纳、在哪个环节征收不会影响税收的经济社会效果,但实践中因征管环节和方式的不同,实际运用情况大相径庭。从增强税收可见性,发挥税收对消费行为引导和调节的作用来看,消费税零售环节征收更具优势,有利于抑制有害品及具有负外部性商品的消费。从完善地方税体系、推进地方政府改善地方治理的角度来看,消费税零售环节征收能使消费税在地区间分布更为平衡,有助于消费税在地区间横向分配的公平。

  目前,我国消费税主要在生产环节征收,像对金银首饰、超豪华小汽车以及实际上具有消费税性质的车辆购置税等则是在零售环节征收。笔者认为,将消费税征收环节后移,逐步推进消费税零售环节征收,具有现实的必要性。不仅能更好地发挥消费税引导和调节消费行为的作用,也能为零售环节消费税划归地方政府创造条件,从而健全地方税体系,促进地方治理现代化。笔者对如何推进消费税零售环节征收改革提出以下几点思考:

  其一,根据现行消费税应税消费品的特征属性、消费与居住地的连接和对应性(如消费负外部性的地方性、消费使用公共服务的地方性),逐步将现有消费税15个税目改为零售环节征收,并划归地方政府,使其成为地方政府的重要财源。其二,改革应坚持中央立法,具体由国务院组织在全国范围内分消费品税目逐步推进。其三,为保持全国税制统一,维护全国统一大市场,零售环节消费税的税目、税率、征税范围、计税方式、税收优惠等应坚持全国统一,避免因地区间差异导致市场交易成本和经济社会运行成本的增加。根据经济社会发展的需要,由国务院对消费税减征或免征作出调整,报全国人大常委会备案。其四,在改革步骤上,可先改革汽车、摩托车、贵重首饰及珠宝玉石等应税消费品,积累一定经验后,再将规模最大的卷烟和成品油消费税改为零售环节征收,且划归地方政府。其五,在小汽车消费税改革中,第一步,建议先将小汽车税目消费税改为零售环节征收,对超豪华小汽车消费税零售环节征收保持不变,并将两者都划归地方政府;第二步,择机将零售环节征收的小汽车消费税与零售环节征收的车辆购置税合并,征收新的零售环节消费税,并保持改革前后的小汽车消费税税负大体相当。其六,实施消费税扩围,将更多的奢侈商品和服务、高能耗或高污染的商品纳入其征税范围,使高收入高消费群体和具有较大负外部性的消费负担更多的税收,且实施零售环节征收,划归地方政府。

  消费税零售环节征收的具体问题

  零售环节征收的消费税应划归省级政府还是市(县)级政府。笔者认为,零售环节征收的消费税应考虑划归省级政府,其原因在于,现行主要在生产环节征收的消费税,其收入集中于少量的生产地,将其作为地方税不能为应税消费品的非生产地带来税收,导致消费税地区间配置不平衡。消费税零售环节征收后适宜作为地方税的逻辑前提是其在地区间分布相对均衡,征收不会引发严重的税源与税收背离。但是,由于当前我国交通和物流极为便捷,邻近市(县)之间人员经济和生活活动联结紧密,个人或家庭到非居住的临近城市或区县购物消费较为频繁。将零售环节征收的消费税划归市(县)级政府会造成消费税向地区购物或消费中心城市或区县过度聚集,产生“虹吸效应”。如果零售环节征收的消费税在市(县)之间过多地非合理输入输出,将导致零售环节征收的消费税在部分中心城市或区县具有更大的财政意义,难以给其他非购物或消费中心城市或区县带来与其辖区实际消费应税消费品数量和金额相匹配的消费税收入,造成市县之间横向分配的不公。因此,在全国消费税税制相对统一的情况下,将零售环节征收的消费税划归省级政府是现实且合理的选择,可以很大程度上避免或大幅缓解消费税在地区间的输入输出及横向分配不公。

  零售环节征收的消费税能否成为省级地方政府主体税种。一般认为,消费税零售环节征收时,在保持税率不变的情况下,随着计税价格上涨,税收会有一定幅度的增加。从逻辑上看,消费税零售环节征收,其税额不会低于改革前,因而,划归省级地方政府的零售环节消费税,可以成为其主体税种。

  消费税零售环节征收在征管上是否具备能力。笔者认为,我国税务机关完全具备在零售环节征收消费税的能力和条件:其一,2016年金税三期上线,纳税人及第三方涉税信息报告更为全面便捷,涉税信息处理和分析能力大幅提升,税务机关具有很强的信息征税、技术征税的能力和潜力;其二,我国数字经济高度发展、电子支付普遍使用,能够记录全面详细的购买痕迹信息,为消费税零售环节征收提供了有利的条件;其三,2018年国税地税征管体制改革,让税收征管体制、机制和资源配置得到优化,构建了统一高效的税收征管体制,这为消费税零售环节征收提供了有力的组织和体制保障;其四,车辆购置税和金银首饰消费税都在零售环节征收,积累了一定的征收经验;其五,世界上一些国家和地区,在零售环节征收销售税和消费税的长期实践中积累了丰富的经验,为我国消费税零售环节征收提供了有益参考。

  网络购物零售环节消费税征收与分配是否具备条件。零售环节消费税的法定纳税人为消费者,消费者通过在线交易平台购买应税消费品,利用支付平台支付价款和税款时,都有效记录了商品交易信息和买方信息,税务机关可借助信息技术和交易相关信息,自动计算网络交易中各地消费者支付的消费税额,据此在不同地区间进行分配。可以说,信息技术、网络购物、电子支付、物流信息技术等的迅猛发展,为跨地区网络购物零售环节消费税的征收与分配带来的更多是便利。并且,较为完备的买卖电子记录,还有助于避免跨地区的传统零售活动中,因零售环节消费税实际上由商家所在地政府征收而非消费地政府征收,而引发的税负输出和背离问题。

  (作者单位:西南财经大学财政税务学院、国家税务总局成都市新都区税务局)

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