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推进涉税信息共享的《税收征管法》修订思考

2020年11月26日 来源: 《税务研究》2020年第11期 作者: 林溪发

  纳税人的涉税信息作为税收治理的重要资源,若能在税务机关与有关部门和单位之间充分共享,可有效解决征纳双方信息不对称的问题,及时将涉税信息转化为税源管理信息,提高税收治理能力。

  《税收征管法》第六条第一款提出“建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度”,这一条款从立法高度规定了涉税信息共享框架。但是,该条款仅仅为原则化的粗略规定,《税收征管法》并未在其他条款中对涉税信息共享作出规范化的具体规定。2015年国务院法制办公布的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)第七条第一款仍继续沿用了《税收征管法》建立健全信息共享制度的表述,但对涉税信息如何共享仍未明确。此项内容的缺失,在一定程度上制约了税收治理和纳税服务的升级发展。本文分析了涉税信息共享责任主体、共享实施规则、共享管理规范,以及涉税信息共享与联合激励或惩戒制度结合使用等方面的内容,建议对《税收征管法》进行修订时,可在专门的章节和条款中对涉税信息共享的相关规定予以细化,做到有法可依、更具可操作性。

  一、涉税信息共享需明确的事项

  (一)涉税信息共享的责任主体

  《征求意见稿》第二十一条提出:“银行和其他金融机构应当在从事生产、经营的纳税人的账户中登录纳税人识别号,并在税务登记证件中登录从事生产、经营的纳税人的账户账号。税务机关依法查询从事生产、经营的纳税人开立账户的情况时,有关银行和其他金融机构应当予以协助。”《征求意见稿》第三十三条提出:“网络交易平台应当向税务机关提供电子商务交易者的登记注册信息。”以上两个条款分别对金融机构、网络交易平台向税务机关共享涉税信息作出了规定。但是,在实践中除金融机构和网络交易平台之外,尚有大量的部门和单位掌握纳税人的涉税信息,而这些部门和单位也应纳入涉税信息共享的责任主体之中。

  (二)涉税信息共享的实施规则

  虽然《征求意见稿》第二十一条、第三十三条分别规定了金融机构应向税务机关提供从事生产经营的纳税人开立账户情况、网络交易平台应向税务机关提供电子商务交易者的登记注册信息等涉税信息,但并未明确涉税信息共享的实施规则以及互联互通涉税信息的范围等,主要表现在四个方面。首先,并未进一步细化金融机构应当向税务机关推送的其他涉税信息,如纳税人的银行交易流水、账户余额等信息。其次,并未进一步细化网络交易平台应当向税务机关推送的其他涉税信息,如纳税人的电子商务交易信息。再次,对于除金融机构、网络交易平台以外的其他部门和单位向税务机关推送的涉税信息的实施规则,包括推送信息的类别、方式、时限等都需要予以明确规定,但《征求意见稿》中并无相关规定。例如,房地产管理等部门如何向税务机关推送房地产开发企业所开发房产项目的立项、批建、销售等信息。最后,税务机关向有关部门和单位推送涉税信息的实施规则,包括信息推送具体范围、管理办法等未能全面界定。

  (三)涉税信息共享的管理

  税务机关取得的有关部门和单位提供的涉税信息,并不能全部直接作为向纳税人征税的法定依据,因此如何将涉税信息转化为税源管理信息,就显得尤为重要。而《征求意见稿》尚未对此进行规范。笔者认为,涉税信息共享的管理需要从以下四个方面进行明确规范。首先,需要对共享信息内容进行界定。共享涉税信息内容包括信息类别、信息范围等。准确界定信息内容不仅可以保证信息的质量,也有助于厘清信息的来源部门和单位。其次,需要对信息共享期限进行规定。涉税信息具有一定的时效性,应根据其特点对共享的法定期限予以明确规定。再次,涉税信息用何种方式在税务机关与有关部门和单位之间进行共享,不仅会影响共享的效率,也会影响共享信息的准确度,故应对共享的方式作出明确规定。最后,涉税信息共享是在保障措施恰当且全面到位的基础上进行的,因此需要建立健全信息共享保障措施,保障信息共享平稳运行。

  (四)涉税信息共享与联合激励或惩戒制度结合使用

  《征求意见稿》第九条提出:“国家建立、健全税收诚信体系,褒扬诚信,惩戒失信,促进税法遵从。”这一条款规定了守信联合激励和失信联合惩戒的制度安排。值得注意的是,涉税信息共享的终极目标是堵塞税收征管漏洞、提高纳税人税法遵从度,这与纳税信用联合激励或惩戒制度“促进税法遵从”的终极目标是一致的。因此,税务机关与有关部门和单位共享涉税信息,可以与纳税信用联合激励或惩戒制度结合使用。一方面,各方共享涉税信息时,应充分发挥联合激励或惩戒作用;另一方面,对纳税人实施联合激励或惩戒措施时,应全方位使用涉税信息共享成果,确保税收管理公平公正。

  二、当前涉税信息共享存在的问题

  (一)信息壁垒

  税务机关通过发票管理、纳税申报等手段掌握了纳税人的涉税信息,而有关部门和单位在履行社会管理和公共服务职责的过程中也拥有了纳税人大量的经济业务数据信息。值得注意的是,这些数据信息并未全部被税务机关及时掌握,导致税务机关与纳税人之间的税收征管信息不对称,出现税收征管信息壁垒、部门壁垒。除此之外,税务机关在税收征管和服务的过程中,亦掌握了有关部门和单位在履行社会管理和公共服务职责方面需要获取的信息。现实情况是,有关部门和单位从税务机关获得社会管理和公共服务信息极为有限,与税务机关共享信息的动力不足,也出现了社会管理和公共服务信息壁垒、部门壁垒。

  (二)主体缺位

  涉税信息不能充分共享,导致参与信息共享的部门和单位较少,仅局限于金融机构、税务机关等少量部门,其余大量的部门和单位游离于涉税信息共享的法定责任主体之外,造成“主体缺位”的现象。此外,因没有足够的法律约束力,相关部门和单位缺乏向税务机关提供涉税信息的主动性,无法保障信息来源,致使共享的信息量不足、面不广。

  (三)效率低下

  因缺乏统一的涉税信息共享规则,参与涉税信息共享的部门和单位对获取的信息大多采用人工比对或信息整理后导入应用平台的方式。此方式易造成信息的口径和格式不一致,导致信息呈现碎片化,信息使用效率低下。

  (四)范围狭窄

  涉税信息共享范围狭窄主要体现在两方面:一方面,税务机关的信息共享并未针对某个行业(特别是新兴行业)全面铺开,而主要集中于某些纳税人,这种仅局限于某个点的信息共享范围易导致信息内容不全面,信息共享利用的深度和广度不足;另一方面,其他部门和单位较少运用税务机关推送的涉税信息,同样限制了涉税信息共享范围的扩大。

  (五)管理盲点

  在税收征管中,纳税人主动纳税申报和税务机关日常管理检查等方式是无法满足税务机关涉税信息全部需求的。当前在进行涉税信息共享时,缺乏不同部门之间信息共享的原则、方法等管理要求,其他部门和单位未能充分发挥配合作用,导致税务机关因征管信息不对称而出现税收管理盲点。

  (六)诚信缺失

  税务机关与有关部门、单位之间的信息共享互动交流机制目前尚未建立,致使涉税信息应用结果无法进行有效总结和增值利用,从而未能有效地与信用联合激励或惩戒机制结合使用。纳税人的纳税信用信息与社会信用信息尚未完全互联互通,未形成全方位的信用体系,未充分发挥信用联合激励或惩戒的作用,导致出现纳税人纳税诚信缺失、税法遵从度较低的情况。

  三、涉税信息共享要达到的目标

  (一)确保涉税信息共享有组织保障

  要从法律规范的角度明确与税务机关共享涉税信息的责任主体,并要求其在职责范围内履行信息共享法定义务,强化主体责任;明确相关部门和单位向税务机关推送涉税信息的法定责任,建立全方位的组织保障体系以拓宽信息来源,最大限度共享、利用涉税信息。

  (二)确保涉税信息共享有制度保障

  要明确涉税信息共享的实施规则,规定涉税信息共享各方的权利和义务,规范各方的职责分工,明确法律责任,细化共享规则,统一信息共享标准,建立制度保障,以提高税收管理效率、保证涉税信息共享的安全性和持续性。

  (三)确保涉税信息转化为税源管理信息

  要明确涉税信息共享的管理要求,完善涉税信息使用的工作机制,建立信息共享平台,扩大共享范围,加强信息应用,提升信息质量管理水平,实现信息共享完整、采集交换便捷、比对分析富有成效,及时有效地将涉税信息转换为税源管理信息,及时查补漏缴税费,助力税收服务,促进依法治税,防范税收风险,降低办税成本,达到税收高效征管目标。例如,税务机关将通过信息共享获取的制造业纳税人生产经营用电量等涉税信息,分析用电量与产品生产数量存在的配比,可推导转化纳税人生产产品数量等税源管理信息。

  (四)确保涉税信息共享与联合激励或惩戒形成合力

  要进一步完善涉税信息共享与纳税信用联合激励或惩戒的管理措施,促使两者结合使用、互相促进。通过信息共享让纳税信用广泛融入社会信用,推动纳税信用信息与社会信用信息互动互认,实现全社会共同治税,形成社会监督的合力和震慑力。此外,要通过对纳税人守信或失信行为实施联合激励或惩戒措施,以提高纳税人税法遵从度,提升纳税信用的实施效果,优化营商环境,构建依法纳税、公平诚信的良好环境。

  四、修订《税收征管法》推进涉税信息共享的建议

  为达到上述涉税信息共享目标,在对《税收征管法》进行修订时,建议对涉税信息共享相关规定予以细化强化,并做到便于操作。

  (一)明确涉税信息共享的主体

  在对《税收征管法》进行修订时,建议对《征求意见稿》第五条第四款“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务,及时向税务机关提供涉税信息”中负有涉税信息共享义务的“各有关部门和单位”加以列举。笔者认为,这些负有涉税信息共享义务的主体可按职能划分为四类。

  1.第一类:国家机关。包括司法机关、检查机关及金融监管、市场监管、国有资产监管、财政、审计、民政、科技、教育、文化、卫生、人力资源管理、工业信息化管理、自然资源管理、建设房产管理、交通运输管理、生态环境管理、海关管理等行政机关。

  2.第二类:公共事业单位。包括电力、水务、燃气、移动通讯、公共交通等单位。

  3.第三类:特定单位。包括商业银行、证券公司、保险机构、网络交易平台、中介服务组织等单位。

  4.第四类:其他负有涉税信息共享义务的部门和单位。

  以上部门和单位掌握纳税人的涉税信息,不仅数量多,而且质量高。如市场监管部门的股权登记信息、自然资源管理部门的土地出让转让信息,就非常完整、准确,可以称为高质量的涉税信息。通过明确信息共享主体范围,税务机关可以及时掌握这些涉税信息,并将其转换为税源管理信息。

  (二)规范涉税信息共享的实施

  在进行《税收征管法》修订时,建议对《征求意见稿》第七条进行补充,从以下几个方面规范涉税信息共享的实施。

  1.规范有关部门和单位信息共享的实施规则。

  (1)负有涉税信息共享法定责任的部门和单位,应按照各自职能,将涉税信息定期推送至税务机关;

  (2)负有涉税信息共享法定责任的部门和单位,不得拒绝税务机关因税收管理需要提出的涉税信息共享需求。拒绝提供涉税信息的部门和单位,应受到相应的处罚;

  (3)负有涉税信息共享法定责任的部门和单位,应在各自职责范围内依法管理、使用涉税信息。若有不正确使用涉税信息的,应承担相应的法律责任。

  2.规范税务机关信息共享的实施规则。

  (1)税务机关应按照职责范围,将有关部门和单位因工作需要共享的涉税信息定期推送给有关部门和单位;

  (2)有关部门和单位因各自职能需要提出的涉税信息共享需求,税务机关不得拒绝;

  (3)税务机关应按照税收管理要求,依法管理、使用有关部门和单位推送的涉税信息,并负有保密义务。若有不正确使用涉税信息的,应承担相应的法律责任。

  (三)加强涉税信息共享的管理

  在进行《税收征管法》修订时,建议对《征求意见稿》第七条进行补充,可以从以下几方面完善涉税信息共享的管理。

  1.明确信息共享法定内容。纳税人的市场主体登记备案、工程建设、产权转移、资金结算、司法审判、物流交通、教育医疗、燃料动力等涉税信息,应纳入涉税信息共享的法定内容,确保信息共享落到实处,满足信息共享充分性的管理要求。

  2.明确信息共享法定期限。涉税信息共享的法定期限,应根据信息的不同类别,分别定为月度、季度、半年、年度终了后的一定日期(比如15日)内。负有涉税信息共享法定责任的各方,应在法定期限内及时传送相关涉税信息,确保信息共享及时高效,满足信息共享时效性的管理要求。

  3.明确信息共享法定方式。涉税信息共享时,日常涉税信息可采用平台共享、特殊涉税信息可采用一对一互相推送等法定方式,确保信息共享安全畅通,满足信息共享有效性的管理要求。

  4.建立信息共享保障措施。建议从机构、人员、经费等各方面建立涉税信息共享保障措施,确保信息共享有效运行,满足信息共享常态化的管理要求。

  (四)促进涉税信息共享与联合激励或惩戒结合使用

  在进行《税收征管法》修订时,建议对《征求意见稿》第九条从以下几方面进行补充完善。

  1.税务机关发起守信联合激励或失信联合惩戒。负有涉税信息共享法定责任的部门和单位向税务机关推送涉税信息时,对纳税信用优良的纳税人,税务机关应向有关部门和单位发起纳税守信联合激励,实施激励措施,有关部门和单位应在职责范围内配合实施。反之,若税务机关发现并查实诸如重大税收违法等纳税信用失信的纳税人,除了责令其补缴税款、对其作出行政处罚等措施之外,还应向有关部门和单位发起纳税失信联合惩戒,将其纳入联合惩戒对象,有关部门和单位应在职责范围内配合实施。

  2.有关部门和单位发起守信联合激励或失信联合惩戒。税务机关向有关部门和单位推送涉税信息时,有关部门和单位对信用优良的市场主体,在职责范围内向税务机关发起守信联合激励,实施激励措施,税务机关应配合实施。反之,若有关部门和单位在职责范围内发现诸如重大违法违规等失信主体,除了责令其改正、对其作出行政处罚等措施之外,还应在职责范围内向税务机关发起失信联合惩戒,将其纳入联合惩戒对象,税务机关应配合实施。

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