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支持成渝地区双城经济圈建设的财税制度优化

2021年03月10日 来源: 《税务研究》2021年第3期 作者: 刘 蓉 晋晓姝

  2020年1月召开的中央财经委员会第六次会议首次提出“成渝地区双城经济圈”,明确成渝地区双城经济圈的目标定位是“一极两中心两地”,即在西部形成高质量发展的重要增长极,建设具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心,建设改革开放新高地、高品质生活宜居地。

  在新时代背景下,中心城市和城市群成为承载发展要素的主要空间形式,建设成渝地区双城经济圈是我国新阶段发展的必然趋势。从纵向上看,推进成渝地区双城经济圈建设是继2011年“成渝经济区”建设和2016年“成渝城市群”建设的战略升级;从横向上看,推进成渝地区双城经济圈建设是继推进京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设的延伸和拓展。

  构建成渝地区双城经济圈,实现区域协同发展,不仅要求中心城市在合作层面达成共识,打破政策障碍和利益藩篱,建立成渝双城共赢财税机制,还应结合自身发展需求,按照客观经济规律,因地制宜、因城施策,调整完善区域政策体系,加强制度保障,强化财税制度安排在成渝地区双城经济圈建设中的重要支撑作用。

  一、成渝地区双城经济圈的现状

  目前,成渝地区的两个核心城市——成都和重庆,经济总量均已过万亿元,且发展势头强劲,重庆经济增速曾多年领跑全国,成都自2017年以来连续12个季度增速超8%。2019年,成渝地区实现国内生产总值(GDP)近7万亿元,经济总量占西部比重达33.25%。

  虽然成渝地区双城经济圈经济增长取得显著成效,但是与我国已有的三大经济区域相比还存在很大差距。尽管成都和重庆在成渝经济圈内“双核独大”,但其实任何一个核心城市的实力也还不足以比肩其他三大经济区域的核心城市。并且,除了成都和重庆外,缺少一批次一级城市。这是由于,自1997年四川省和重庆市在行政区划上分开后,西南地区便逐步形成以成都和重庆为双核城市的椭圆经济区,但两地微妙的竞争态势导致极化效应明显大于扩散效应,形成“双核共振,中部坍塌”的局面。西南地区除成都和重庆两市外的城市承担了巨大的压力,除了经济增长势头远不如成都、重庆外,还受到双核城市经济快速发展所带来的负外部效应影响。

  二、制约成渝地区双城经济圈建设的现行财税制度分析

  成渝地区双城经济圈目前存在资源配置的“马太效应”,具体表现为:区域内城市经济分级梯度明显,经济发展水平更高的成都和重庆两市对资本、人才、技术、管理、数据等要素资源的集聚效应显著强于区域内其他中小城市,而扩散效应微弱。从长远看,这对成都、重庆发展能级和位势的提升支撑力不足。由于存在体制性障碍、机制性梗阻和政策创新不足的问题,现行财税制度对成渝地区双城经济圈建设仍存在多方面掣肘。

  (一)现行财税体制不利于成渝地区发展

  成都和重庆在协同创新发展的进程中有一定历史积淀,但由于各种原因,难以达到优势互补的效果。成都和重庆经济发展缺乏同频共振效应的原因很多。一方面,成都和重庆由于历史背景和地理区位的相似性使得两地产业结构趋同、实力旗鼓相当,导致竞争加剧;另一方面,分税制不完善弱化了两地财力,事权与支出责任不匹配固化了利益格局,拉大了地区经济和发展的不平衡。

  从财政支出看,与民生直接相关的公共服务资源也存在明显的差异。成渝地区双城经济圈各地政府的基本公共服务供给机制各有不同,不平衡现象较为严重。成都市的医疗卫生公共服务资源远远领先于四川全省,且集中在市中心;而重庆市则主要表现为各区县及城乡间基本公共服务的严重不均等。一般而言,地区间不均等通过财政转移支付加以改进,但我国现行的财政转移支付手段解决地方间纵向财政失衡问题不够有效,且一般性转移支付中均衡性转移支付比重较小,地区间横向分配又缺乏合理调整。财政转移支付对四川省经济欠发达地区以及重庆市各区县提高基本公共服务整体支出占比和各分类支出占比的优化调整已表现出一定的停滞或抑制效应。

  (二)现行税制不合理导致地方政府财力基础薄弱

  地方政府需要兼顾经济发展和民生改善,因此聚财增收是其重要的财政任务。将成渝地区经济圈与京津冀、长三角、粤港澳三大经济区域的核心城市财政状况进行对比发现(表1,略),其地方政府组织税收收入的能力和财政自给率明显偏低。从现行的税制设计分析,主要存在以下问题:

  第一,地方税缺乏主体税种,资源税难以体现地方财力优势。成渝地区位于我国西部,拥有丰富的矿产资源,是页岩气主产区,也是我国未来油气资源的重要增长点。有关资源开发和利用的税收应成为地方重要税源,但现行资源税的税制设计征收范围过窄、税收优惠过多,无法充分发挥组织财政收入的作用。如2018年4月1日至2021年3月31日期间,国家对天然气资源税减征30%,税额偏低。同时,税率设计与资源产品价格脱节,导致近十年来资源税收入占税收总收入的比重非常低,在四川省仅为1%~2%,在重庆市则低于1%。其他地方税,如房产税、城市维护建设税、耕地占用税等零星分散,对地方财力贡献杯水车薪,造成地方财源有限。

  第二,税收收入分享机制存在缺陷。成渝地区地方税收收入中占比最高的增值税和所得税需要按照一定的比例进行“央地分成”,其中页岩气开发主体的中石油、中石化等央企的企业所得税全部归属中央收入,地方无法参与分享。与此同时,成渝地区存在众多跨地区经营企业,存在地区间企业所得税税收与税源背离的问题。由于成渝地区尚未成立合理的地区间政府税收收入分享机制和专门的税收征管建设领导机构,为了争取更多税收,政府间实行跨区域税收征管限制或税收政策无序竞争,增加了不必要的成本,不利于稳定地方税源。

  (三)税收优惠政策结构性不合理影响创新发展和产业升级

  我国现行的税收优惠政策包括区域性和行业性两类。区域性税收优惠政策对区域经济协调发展主要发挥“逆向调节”作用,相对更有利于东部发达地区;行业性税收优惠政策主要针对高新技术、数字经济、环保等产业。从目前成渝地区产业结构看,重庆的第二产业集聚度更高;成都的第三产业更具优势,但现代金融等高端服务业的发展水平与北京、上海、深圳相比还存在数量级的差距。对科技生产要素投入的政策导向倾斜力度不足,导致2019年四川省和重庆市研究与试验发展经费投入强度分别为1.87%和1.99%,低于全国平均水平2.23%。除了战略性新兴产业外,成渝地区产业结构中亟待巩固和再造的产业领域是交通、能源、信息、原材料等基础设施和基础工业,当前的行业性税收优惠政策力度不够且导向不强,无法通过重点撬动引导传统优势龙头企业特别是传统制造业优化升级、加快新旧动能转换、加快发展和融合创新。此外,成渝地区内税收优惠政策认定标准不统一、优惠待遇不协调也使得政策红利无法充分释放。

  三、支持成渝地区双城经济圈建设的财税制度改革优化建议

  支持成渝地区双城经济圈建设,要以国家“十四五”发展规划为战略导向,进一步深化财税制度改革创新,充分释放制度红利,从顶层设计、政策供给、要素配置、利益协调等方面发力,改变当前成渝地区双城经济圈内发展不均衡的局面,在进一步吸引科技、人才、社会资源向核心城市集聚,增强其承载力的同时,加快推动核心城市向周边区域的辐射扩散,实行极点带动、轴线延伸、网络扩散,促进要素自主有序流动和产城一体化,为高标准市场体系建设和高质量发展注入新动能,同时促进国内循环战略腹地和国内国际双循环门户枢纽的建设。具体可以从以下几个方面入手。

  (一)规范财政转移支付制度,推进基本公共服务均等化和一体化

  1.规范财政转移支付制度。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的省市县财政关系,促进各级政府财力与支出责任相匹配,通过构建具有正向激励机制的财政转移支付制度,纠正地方政府财政支出的结构性偏向问题。一方面,加大对成渝地区双城经济圈的财力补助,在现行制度基础上增强财政转移支付的均等化属性,加强一般性转移支付中均衡性转移支付的比重,严格控制专项转移支付规模,完善税收返还机制,增强法制化建设,提高透明度。另一方面,进一步优化具有中国特色的横向转移支付制度,协调地方之间的利益。以环境治理为例,借鉴长三角浙江和安徽两省新安江流域上下游跨省横向补偿机制建设经验,从长江干流开始逐步向其他重要支流推开,建立起四川省和重庆市地方政府间的横向生态补偿财政转移支付制度,实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的横向财政转移支付。

  2.推进基本公共服务均等化和一体化。围绕更好地增进民生福祉,建立标准统一、相互衔接的公共服务政策体系,让发展成果更多更公平地惠及成渝地区全体人民,在当前国家层面不断推进特大和超大城市户籍制度改革的形势下,统筹解决制度衔接问题,从数量、质量、结构和布局等方面调整基本公共服务和基础设施,以适应常住人口增长带来的有效需求。以医疗卫生基本公共服务为例,积极促进成都和重庆社会保险服务标准和制度衔接以及区域统筹,深化跨省异地就医、健康互认,扩大异地就医住院联网结算医疗机构和就医人员范围,将成渝地区乃至西南地区更多城市、更多医院纳入异地就医直接结算范围,完善基本医疗保险跨省异地就医医疗费用直接结算制度,做好社会保险关系无障碍转移接续,方便人口流动。

  (二)完善地方税体系建设,制定中央和地方政府之间科学合理的收入分享机制

  1.完善地方税体系。第一,赋予成渝地区政府一定的税收管理权,充分调动省市县的积极性、主动性和创造性;在明细事权与支出责任的原则下,进一步完善以财产税为主体的地方税体系建设,加大力度涵养税源,确保地方财政收入稳定和财政收支大体均衡。第二,根据成渝地区双城经济圈的发展特点,优化资源税税制设计,包括细化征税税目,调整计税依据,适当减少资源税优惠政策、扩大征税范围。例如:在天然气资源税减征政策到期(2021年3月31日到期)后,不再出台天然气资源税优惠政策,使资源地政府能够全部获得资源税收入;将现行的定额税率与比例税率相结合,与资源产品的市场价格挂钩,使地方政府能够充分享受资源开发的财税利益;鼓励资源开发企业与资源所在地政府合作,从企业销售收入中拿出一定比例(如20%)设立生态补偿和可持续发展基金,并由企业和地方政府共同管理,共同承担生态补偿和可持续发展的责任等。

  2.制定中央和地方政府之间科学合理的税收收入分享机制。第一,积极争取中央调整成渝地区地方政府间的财政收入分成机制,加快推进收入划分改革,将现行中石油、中石化等央属资源型企业的企业所得税全部归属中央调整为中央和地方按60%和40%的比例进行分享,以便让资源所在地获得一定的补偿收入,充分享受到资源开发带来的财税利益。第二,建立投入共担、利益共享的税收收入分享机制和灵活统一的税收征管体系。根据成渝地区区域合作的发展规律和特点以及企业的具体经营状况,以有序促进区域经济协调均衡发展为目的找到利益共振点,建立成渝地区政府税收收入分享机制,对地区间合作项目产生的税收收入可参照央地分成比例后兼顾项目投资额、项目主要实施地等因素进行利益分享。第三,不断完善跨区域涉税信息共享机制,加强成渝地区内各地税务机关的合作,创新税务执法协助机制,大力推进征管一体化和办税便利化,降低成渝地区双城经济圈内制度交易成本。

  (三)参照海南省或粤港澳大湾区实行更为优惠的税收政策

  1.为使成渝地区双城经济圈发挥连接国内和亚太的独特区位优势,除了沿袭西部大开发税收优惠政策外,还应允许成都和重庆创新推出与国际和国内试验区接轨的税收举措,以重点区域开放提升成渝地区资源要素利用水平。学习借鉴海南省和粤港澳大湾区先进经验,在成渝地区双城经济圈设立自贸试验区、综合保税区、国际合作园区等,实行低关税或零关税政策,给予一定的企业所得税和个人所得税低税率优惠,或在一定时期内免征企业所得税和个人所得税,推动成渝地区由内陆腹地转为开放前沿。

  2.成渝地区双城经济圈内应实行以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策。结合各地产业结构特点制定相应的税收优惠政策,不仅有利于改善当地的投资环境,吸引更多社会资本持续性投入,还能通过税收政策引导企业高效分工、错位竞争和优势互补,如对特定区域内企业间的交易免征增值税,促进产业集群融合发展,加速汽车制造、航空航天、轨道交通、智能装备等制造业创新升级,推动以互联网和人工智能为核心的新型基础设施建设,激发市场活力,实现成渝地区大中小城市间经济循环流转和产业关联畅通,打造“飞地经济”。

  3.积极支持成渝地区税收优惠政策的融合和创新。例如可以允许符合条件的高新技术企业叠加享受西部大开发税收优惠政策,进一步下调其企业所得税税率至10%左右,同时对其科研成果和专利技术的所有权和长期使用权赋予财税政策的保护和支持,强化政策叠加效应。

  4.建立科技创新型企业和高端科技型人才的税收激励机制。为了实现成渝地区双城经济圈科技创新企业税费负担降低、科技生产要素投入持续增加,充分激发成渝地区企业创新策源能力,可以通过试点及时进行增值税留抵税款退税降低高科技企业前期投入中的资金压力,通过提高企业研发费用税前扣除比例,激励企业加大研发投入力度。参考粤港澳大湾区优惠政策,通过适当减免或以财政补贴的形式降低高科技企业人才个人所得税的实际边际税率,鼓励高科技人才落户成渝地区双城经济圈。(本文为节选,原文刊发于《税务研究》2021年第3期。)

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