我国提出将力争于2030年前实现二氧化碳排放达到峰值、2060年前实现碳中和,“将完成全球最高碳排放强度降幅,用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和”。这无疑将是一场硬仗,需要在碳减排途径、技术、机制和政策上开拓思路、积极创新,开展一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。税收作为促进节能减排、低碳绿色发展的重要政策工具,应深入思考其在实现“30·60”目标中的作用。
税收在应对气候变化和促进低碳发展上发挥重要作用
我国政府一直十分重视气候变化问题,积极实施应对气候变化国家战略。从税收看,在促进化石燃料的减量化、替代化、清洁化等方面实施了一系列政策措施,在降碳减排和促进低碳发展上发挥了重要作用。
对化石燃料征收的资源税和消费税。原油、天然气和煤炭等化石能源属于资源税的征收范围,也是资源税最早实施从价计征改革的对象。在对成品油征收消费税的基础上,我国在2009年实施了成品油税费改革,其后还多次提高了成品油单位税额,目前汽油等油品的税额为1.52元/升,柴油等油品的税额为1.2元/升。对化石燃料的征税,通过提高化石燃料的使用成本,实际上能够起到发挥调控二氧化碳排放的作用。如果根据成品油的二氧化碳排放进行换算,现行汽油和柴油的消费税税额分别相当于100美元/吨二氧化碳和70美元/吨二氧化碳左右的碳价。
对机动车的征税。现行对小汽车和摩托车征收消费税,对机动车征收车辆购置税,对机动车船征收车船税,以及根据乘用车的排气量设置差别税率,对新能源汽车、公共交通车辆和节能车船给予优惠政策的做法,有利于促进新能源汽车的替代和低碳交通发展,减少来自流动源的碳排放。
征收环境保护税。我国2018年开征环境保护税,对大气污染物等进行征收。考虑到二氧化硫、氮氧化物等重点大气污染物的产生与煤炭等化石燃料的消耗密切相关,环保税实际上也能约束煤炭等化石燃料的使用,发挥在碳减排上的协同作用。
促进清洁能源发展、节能和资源综合利用的优惠政策。现行对风电、光伏发电等清洁能源,对燃料乙醇、生物柴油等替代燃料,对节能设备和节能项目,以及对资源综合利用等方面实施的增值税、消费税和企业所得税等一系列税收优惠政策,有助于调整能源结构、引导化石燃料替代,通过资源综合循环利用整体减少资源消耗,发挥促进碳减排的作用。
税收将在实现碳达峰、碳中和目标上发挥更大作用
在实现“30·60”目标的过程中,我国还将继续发挥以及需要进一步发挥上述已实施税收政策的作用。考虑实现“30·60”目标的艰巨性和复杂性,应采取更加有力的政策和措施。笔者认为,我国有必要将碳税纳入政策范围。
我国过去也曾经提出过征收碳税,在2013年的《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》中就设计了碳税税目。但最终未实施碳税,而是选择碳交易作为主要的碳减排手段,并于2013年开展了地方碳交易试点。应该说,这是基于当时的实际国情,综合应对气候变化需要、碳减排压力、经济社会影响等多方面因素作出的合理选择。
碳税与碳交易同为碳定价政策,两者各具优缺点,实际上可以同时运用、共存并立。在国外实践中,英国、法国、日本和加拿大等15个国家和地区同时实施碳税与碳交易两种政策手段,其动因基本上都是实施碳交易或碳税一种手段难以实现本国的碳减排目标。值得注意的是,上述并行应用碳交易和碳税的国家,也大多属于已宣布碳中和目标的国家。
碳税在实现形式上,包括对化石燃料相关税种进行改造、设立新税种、在环保税中设置税目等选择。不同的实现方式在制度设计上有所不同,对化石燃料相关税种进行碳税改造,一般是在现行化石燃料资源税和成品油消费税的基础上,以碳排放量为依据设置税率进行加征;设立碳税新税种或二氧化碳排放税目,则是直接以企业的二氧化碳排放量为依据进行征收。考虑到我国已实施了碳交易,且全国碳市场将于2021年启动运营,碳税与碳交易在调控范围上可能会重合,需要对两者进行协调,包括合理设置碳税征税范围和税率水平、制定碳税减免等。协调的目的是保证两种手段在调控上的公平性,并使不同主体的碳排放适用相同的碳价水平。
助力实现“30·60”目标与经济社会高质量发展的“双重红利”
征收碳税,应在助力实现“30·60”目标的同时,避免对企业和经济造成过大影响。初看起来,上述要求的两个方面是矛盾的。因为要实现碳达峰、碳中和,需要一定程度地提高碳价或碳排放成本,否则难以达到预期的减排目标。而提高碳价会相应增加企业的负担,对企业、经济增长等带来一定的影响,且碳税税率越高,影响越大。但全面地分析两者关系可以发现,碳达峰、碳中和与经济社会高质量发展之间具有内在的一致性。在碳税改革中可合理采取相关措施,做好实现“30·60”目标与经济社会发展之间的权衡与协调。
征收碳税应坚持“积极稳妥、分步实施”的原则。从我国作为发展中国家和碳排放大国的实际出发,基于“30·60”目标实现的阶段性,选择从较低的碳税税率起步,稳定企业预期,并为其预留调整碳排放行为的时间,其后再根据调控的实际需要逐步提高税率水平,动态调整。
应在保持宏观税负稳定的前提下推进碳税改革。“双重红利”是针对碳税提出来的理论,指在征收碳税的同时降低所得税等其他税收收入,不仅能够实现碳减排目标,也能有利于社会就业、经济持续增长等。在我国碳税改革中,应将征收碳税与减税降费结合起来,保持宏观税负稳定。同时,与合理使用碳税收入、实施财税配套措施等联动改革,实现碳税与其他财税政策、碳交易、碳金融等之间协调配合,减轻对经济社会发展的影响。
以碳税改革促进低碳、零碳、负碳技术进步和创新。由于不可能无限制地提高碳价,因而碳税与碳交易所构成的碳定价政策,在减排效果上是受限的。实现“30·60”目标在根本上有赖于技术进步和创新。以碳税调控企业碳排放行为,需要结合其他增强企业创新能力的税收政策,推动低碳、零碳、负碳技术的研发、创新和应用。(作者系中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员)