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增值税分享、消费统计与区域协调发展

——基于增值税分享由生产地原则改为消费地原则的思考

2021年08月11日 来源: 《税务研究》2021年第8期 作者: 刘怡 张宁川 耿纯
  一、引言
  1994年分税制改革确定了我国对制造业征收增值税,并将增值税作为中央和地方共享税,按75:25的比例分享。在确定增值税收入归属方面,我国增值税地方分享部分依据增值税纳税人注册地划分,即地方按照生产地原则分享增值税的25%。尽管《增值税暂行条例》历经数次修订,但地方分享部分的依据一直坚持生产地原则。2016年国务院发布的《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》和2019年国务院发布的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》两份关于中央和地方增值税收入划分改革文件规定的“地方按税收缴纳地分享增值税的50%”,依旧维持了生产地原则。
  在生产地原则下,商品或劳务在哪里生产或提供,增值税就归属于该生产地或提供地。在我国现行财税体制下,企业销售产品或提供劳务后将增值税税款缴给其注册地税务机关,企业注册地政府分享增值税收入。然而,由于增值税是间接税,生产者在其注册地缴纳增值税,而税负却由消费地的消费者承担。由此,增值税属于间接税的特性和我国生产地原则的管理办法共同导致了:生产地政府取得其分享的增值税收入,消费地居民实际负担其所购产品和服务中包含的增值税。
  地方政府按照税收缴纳地分享增值税收入,即以生产地原则确定增值税地方分享部分的收入归属,有利于调动地方的生产积极性,鼓励地方培育和拓展税源,但是,生产地原则可能会扭曲资源配置、加剧产能过剩、拉大地区间财力差异,不利于区域协调发展(赵静,2014;刘怡等,2015;席鹏辉等,2017)。消费地原则能够扭转由生产地原则造成的资源错配和发展低效。在消费地原则下,商品或劳务在哪里消费,增值税收入就归属于该消费地。由生产地原则转向消费地原则,能够促使地方政府将服务重点由企业转向居民,促进经济增长方式的根本转变(黄夏岚等,2012;杨帆等,2014;吕冰洋等,2015;刘怡等,2019)。现有文献多使用人口、消费、地方财力等因素对地方按照消费地原则分享增值税收入进行测算,并将其与生产地原则下的税收分享情形进行比较,发现消费地原则能够较好地平衡地区间的财力差距(杨帆等,2014;刘怡等,2016;张克中等,2021)。
  我们的前期研究证明,综合考虑增值税的征管效率、对经济主体行为影响等因素,应将增值税的税款征收和收入划分采取“两条线”的形式,即继续按照企业注册地征收增值税,而地方分享部分由各地根据其在全国总消费中的占比计算得到,即由生产地原则转向消费地原则(刘怡等,2020)。
  由生产地原则向消费地原则的转变依赖于对消费的准确统计。消费统计监测也是政府部门把握经济运行态势、制定经济和社会政策的重要依据。2018年9月20日公布的《中共中央国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》指出,研究制定服务消费和消费新业态新模式的统计分类,完善相关统计监测,形成涵盖商品消费、服务消费的消费领域统计指标体系,更加全面反映居民消费发展情况。现实中,随着我国经济的快速发展,出现了许多基于网络数字技术的新业态、新消费模式,当前的消费统计指标和体系在服务消费,特别是服务新消费等方面已经难以准确、全面地反映实际消费的规模、结构、变化、发展趋势等情况。因此,改进现有的消费统计指标,完善当前的消费统计体系,不仅是保障消费相关政策准确可靠的迫切需要,而且也是地方增值税分享由生产地原则改为消费地原则的技术基础。
  二、消费地原则与当前我国的消费统计指标
  已有文献在消费地原则的测算或改革方案设计中多使用“社会消费品零售总额”(黄夏岚等,2012;杨帆等,2014;吕冰洋等,2015;刘怡等,2016),但是社会消费品零售总额难以准确反映消费的全貌。其他反映消费的指标,如居民消费支出、最终消费支出,在消费的衡量上也各有偏重和不足。本部分立足分析当前我国消费统计主要指标存在的问题,为支撑消费地原则的实施寻找现实基础。
  (一)社会消费品零售总额
  在各类消费统计指标中,社会消费品零售总额的应用最广。根据国家统计局的指标解释,社会消费品零售总额指企业(单位、个体户)通过交易直接售给个人、社会集团非生产、非经营用的实物商品金额,以及提供餐饮服务所取得的收入金额,被用于反映全社会实物商品的非生产方面消费情况。在统计方法上,社会消费品零售总额采用全面统计和抽样调查两种方法相结合。对限额以上批发和零售业法人企业、个体经营户、其他行业附营的批发和零售业产业活动单位,以及零售连锁集团、亿元商品交易市场等资料采用全面调查的方法取得;对限额以下法人企业及个体经营户等资料采用抽样调查方法推算。
  从指标内容和统计方法看,社会消费品零售总额以零售批发商为统计对象,能够涵盖居民、企业和政府部门的实物商品消费。实物商品消费在最终消费支出中占有较大比重,因此,使用社会消费品零售总额作为消费地原则下地方分享增值税的测算依据具有一定合理性。
  但是,在服务消费部分,社会消费品零售总额仅包含餐饮(2019年约占全部社会消费品零售总额的11.35%),缺少对文化、医疗、教育、艺术、保险、金融中介、住房中介服务等服务消费的考虑。近年来,随着服务业的快速发展,实物商品消费在最终消费支出中的比重不断下降,而服务消费比重持续上升。在服务消费快速发展、占比不断提高的当前和未来,如果使用社会消费品零售总额作为消费地原则下地方分享增值税收入的依据,可能使税收收入归属和各地的真实消费规模不匹配。改进消费统计指标,准确统计各类服务消费情况成为消费地原则实施的前提条件。
  (二)居民消费支出
  通常所称的“居民消费支出”或“人均居民消费支出”是指居民用于满足家庭日常生活消费需要的全部支出,既包括实物消费支出,也包括服务消费支出,分为食品烟酒、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健以及其他用品及服务八大类。
  虽然居民消费支出能够较好地反映居民的实物消费和服务消费,但是这一指标的统计仅限居民部门,缺少企业消费的内容。此外,由于其用支出衡量,且数据主要由问卷调查取得,在数据的准确性方面存在欠缺,难以完整反映居民的实际消费情况。例如,在医疗保健消费支出方面,没有包括国家财政为农村居民支付的新农合医疗和医药费、社保基金为城镇居民支付的医疗和医药费以及行政事业单位职工享受的公费医疗和医药费,也不包括对间接计算的金融中介服务、保险服务和自有住房服务的消费支出(许宪春,2014)。因此,居民消费支出这一指标也难以成为消费地原则下地方分享增值税的依据。
  (三)最终消费支出
  最终消费支出是用支出法核算GDP时的一个重要部分,指常住单位为满足物质、文化和精神生活的需要,从本国经济领土和国外购买的货物和服务的支出。从2011年起,最终消费对GDP的贡献率一直保持在50%以上,个别年份甚至接近70%。
  最终消费支出分为政府消费支出和居民消费支出。其中居民消费支出是指常住住户在一定时期内对于货物和服务的全部最终消费支出。虽然在名称上与住户调查中的“居民消费支出”类似,但是两者的含义不同,具体分析可参见许宪春(2013,2014)的研究。从2018年第三季度起,国家统计局在其网站的季度数据查询中开始分别公布每个季度国民经济核算下“居民消费支出中货物和服务消费占比累计值”。2020年4个季度居民消费支出中服务消费的占比累计值分别为49.2%、49.3%、49.9%、50.1%,可见服务消费已成为不可忽略的重要部分。
  作为核算指标,最终消费支出能够较为完整地反映各省消费的总体贡献,但是刘怡等(2019)曾指出,将“最终消费支出”用于消费地原则的测算可能存在误差大、易受人为因素影响的缺陷,而且最终消费包括居民消费和政府消费,其中政府消费除工资福利性支出、商品和服务性支出外,还包含固定资产折旧,能否将其全部作为消费地原则下增值税分享的基础,还需要细致深入探讨。因此,当前的最终消费支出也不适宜直接作为消费地原则下“消费”的衡量指标。
  三、改进消费统计指标,支撑增值税分享按消费地原则实施
  针对目前各消费指标的不足,我们建议在“社会消费品零售总额”指标的基础上加入服务消费的内容,调整为“社会消费品和服务零售总额”。以此为基础,我们测算了地方由按生产地原则分享增值税改为按消费地原则分享增值税对区域协调发展的影响。
  (一)“社会消费品和服务零售总额”指标的构建
  由于“社会消费品零售总额”以零售批发商为统计对象,在数据准确性和可靠性上优于以调查方式取得的“居民消费支出”。因此,新指标“社会消费品和服务零售总额”的构建以“社会消费品零售总额”为基础。针对“社会消费品零售总额”对服务消费统计不足的问题,本文使用住户调查数据“居民消费支出”中的服务消费部分进行补充。但是,考虑到“居民消费支出”的八大类(即食品烟酒、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健以及其他用品及服务)未能清晰划分出商品消费支出和服务消费支出,直接将若干种类算作服务消费支出会存在较大偏误。因此,我们使用国民经济核算公布的“居民消费支出中服务消费占比累计值”推算居民消费支出中的服务消费规模。
  由于《中国住户调查年鉴》分地区全体居民消费支出表中公布的消费支出为人均值,我们使用各地常住人口数乘以该消费支出,得到各地“消费支出总额”;将各地的“消费支出总额”乘以国家统计局公布的国民经济核算季度数据——“居民消费支出中服务消费占比累计值”,得到各地“服务消费总额”。最后,将“服务消费总额”与“社会消费品零售总额”相加,得到新指标“社会消费品和服务零售总额”。使用2019年数据计算的31个省份社会消费品和服务零售总额如图1(略)所示。
  (二)改革方案测算
  根据前文分析,结合已有文献关于增值税征收原则和分享方式的研究,在消费统计数据完善的基础上使地方改按消费地原则分享增值税,可以有效缩小地区间财力差距,促进区域协调发展。本部分借鉴刘怡等(2016)对2019年地方分成部分的增值税收入按照各省份“社会消费品和服务零售总额”的占比重新划分,并考察新的分享方案与现有情形的差异。
  为了直观展示消费地原则对生产地原则扭曲的修正,图2(略)汇报了按照各省份“社会消费品和服务零售总额”计算的增值税收入占全国的比重与现行生产地原则下各地增值税收入占全国的比重的比较情况,即消费地原则和生产地原则下各省份分享的增值税收入在全国的占比比较。图2(略)横轴由左至右按“社会消费品和服务零售总额”计算的增值税收入占全国的比重由高至低排序。可以看到,对于广东、江苏、浙江、上海、北京、天津在消费地原则下分享的增值税收入,将明显少于目前在生产地原则下分享的增值税收入。因此,若采取消费地原则将显著改变地区间的横向收入分配关系,促进区域协调发展。
  图3(略)展示了改为消费地原则后,各省份分享的增值税收入变化情况。可以看出,河南、湖北、湖南、四川、福建、安徽、山东等16个省份可从消费地原则中受益。这些受益省份多位于中西部和东北地区,经济欠发达、产业发展落后、财政压力大。而经济发达、产业发展水平较高、税收收入较多的上海、北京、广东、江苏、天津、浙江等6个省份将明显受到影响。由此,初步测算表明消费地原则可以缩小地区间的增值税收入差距,促进区域协调发展,也有助于激励地方政府转变发展思路,由以往的一味鼓励生产转向鼓励消费,促进当地消费增长。
  四、进一步讨论
  (一)对“社会消费品和服务零售总额”指标的再思考
  本文构建的“社会消费品和服务零售总额”在实物商品消费方面包括居民、企业和政府部门,但是受数据可得性所限,在服务消费方面,除餐饮服务外(因其在社会消费品零售总额的统计中),其他服务消费仅包含居民部门。所以可能存在的问题,一是对居民餐饮服务消费的重复统计,二是未将企业和政府部门的服务消费纳入统计。
  统计指标的完善和统计部门的工作配合能够有效实现对“社会消费品和服务零售总额”的准确统计。在实践中,北京市和上海市浦东新区已率先作出尝试。北京市自2017年开始率先以“总消费”代替“社会消费品零售总额”衡量实际消费水平,总消费由商品消费和服务消费组成,其中服务消费包含消费者在交通、邮政、住宿、居住、教育、医疗、信息、文化体育娱乐等多个服务性行业的消费开支,弥补了“社会消费品零售总额”不能全面反映服务消费贡献的问题。上海市浦东新区在2017年10月底正式发布了“社会消费总额”指标,在原先统计“社会消费品零售总额”的基础上新增“服务性消费总额”,用以反映浦东新区真实的消费规模、结构和速度。因此,北京市和上海市浦东新区的实践表明,将服务消费纳入“社会消费品零售总额”的统计在操作中切实可行,能够全面反映各个部门的商品消费和服务消费情况,从而支撑消费作为地方参与增值税分享的依据。
  (二)数字经济对消费统计的新挑战
  增值税分享由生产地原则改为消费地原则还需关注数字经济的影响。数字经济导致的生产进一步集聚给消费地点的确定和消费额归属地的划分带来新的挑战。随着互联网技术的发展,网络购物规模不断扩大,电子商务企业和电子商务消费者在地理空间上的分离加剧(刘怡等,2019)。对于在线教育、网络游戏等在线服务而言,这种地理空间上的分离更加突出。在当前的消费统计体系下,对于产品销售方或服务提供方与消费者所在地不同的情况,“社会消费品零售总额”指标中,这笔消费记在销售方所在地,而“居民消费支出”则会将其记在消费者所在地,同一笔消费在不同指标下归属地不同。如图4(略)所示,横轴为2019年各省份居民人均消费支出情况,可以大致理解为根据消费地统计的消费情况;纵轴为2019年各省份社会消费品零售总额,可以认为是根据销售地统计的消费情况。虽然两者存在统计口径和衡量单位的差异,不具有直接可比性,但各省份在图中的相对位置可以在一定程度上反映该省份的销售和消费情况。例如广东省,其社会消费品零售总额排全国第一,而居民人均消费支出排在上海、北京、浙江、天津之后,表明广东省按照生产地的统计排名高于其按照消费地的统计排名。类似地,河南、山东、江苏、四川、湖北等省份,按照销售地统计的社会消费品零售总额排名明显高于其按照消费地统计的居民人均消费支出排名;而青海、西藏、宁夏、海南、天津则相反。这表明,消费统计方式直接影响消费额的归属地,进而影响各地经济核算,以及基于经济核算的共享税地方分成部分归属地确认。随着数字经济和经济数字化的发展,生产集中的趋势不断加强,如果不能在消费统计方面作出适应这种变化的调整,则可能导致税收收入划分与经济活动发生背离,甚至扭曲地方政府在经济发展过程中的激励和行为,不利于区域协调发展目标的实现。
  五、政策建议
  根据对当前消费统计指标和体系存在问题的分析,以及基于新消费指标测算的增值税地区间分布格局,本文提出以下建议,以期完善我国的消费统计指标体系,推动增值税分享由生产地原则向消费地原则转变,促进区域均衡发展。
  短期内,加强对服务消费的统计工作,在“社会消费品零售总额”的基础上构建“社会消费品和服务零售总额”指标,为增值税分享由生产地原则向消费地原则转变提供数据基础。随着居民消费由实物型向服务型转变,传统的“社会消费品零售总额”在反映消费的规模、结构乃至变化等方面的不足日益凸显,若将其作为增值税分享的数据基础,服务消费必须被准确纳入。鉴于北京市和上海市浦东新区已分别作出尝试,可将北京市和上海市浦东新区的实践经验加以总结,逐步推广至全国,不仅能够完善当前的消费统计指标,而且能够更好地成为支撑增值税分享向消费地原则转变的基础。
  从长远看,虽然“社会消费品和服务零售总额”能够较为全面地反映商品和服务的消费情况,但是若“社会消费品和服务零售总额”仍然采用和当前“社会消费品零售总额”指标同样的以零售批发商为统计对象的统计方法,那么,即使按照“社会消费品和服务零售总额”分享地方分成部分的增值税,实际上还不是完全的消费地原则。因为,在传统经济形态下,批发和零售地往往与消费地相同,但是在数字经济快速发展的当下和未来,商品和劳务销售地和消费地的分离正在并将持续加剧。因此,在研究如何对数字产品和服务的规模、类别准确统计的同时,还需加快推进对数字产品和服务消费归属地的研究,力争通过消费指标的完善,准确统计每一笔消费的归属地,保证消费作为增值税分享基础的合理性和可靠性。
  通过完善消费统计,实现地方按消费地原则分享增值税收入,有利于促进区域协调发展。随着数字经济的快速发展,当前地方按照企业注册地、产品销售地分享增值税的弊端日益突出,特别是其对于生产投资的过度激励和对消费基础性作用的长期忽视,一定程度上加剧了地区间发展的不平衡,迫切需要由传统的生产地原则向消费地原则转变,而准确的消费统计是消费地原则得以实施的基本前提。此外,消费对经济增长的贡献不断提高,消费的重要性越来越受到关注,也为增值税分享方式由生产地原则转向消费地原则提供了现实支撑。根据商务部的统计,2019年我国消费对经济增长的贡献率为57.8%,拉动GDP增长3.5个百分点,连续6年成为经济增长的第一拉动力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出:“全面促进消费”“增强消费对经济发展的基础性作用”。这是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、实施扩大内需战略的迫切要求,也是坚持以人民为中心的发展思想、满足人民日益增长的美好生活需要的应有之义。在我国促进消费体制机制不断完善之时,推动消费统计体系完善,有助于推动增值税收入的地区间分布更加合理,促进地方政府转变发展思路、促进区域经济协调发展、推动民生福祉达到新水平。
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