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苏晓鲁:为新中国税收70年取得的辉煌成就点赞

2019年09月25日 来源: 中国税务学会

  苏晓鲁

  一、税收制度逐步建立、发展和完善

  1949年10月1日,毛泽东主席在北京天安门城楼上向全世界庄严宣布“中华人民共和国中央人民政府今天成立了”,这宏伟的声音,回荡天空,从这一天起,中华民族将摆脱苦难和黑暗,走上光明的未来。新中国成立初期,由于腐败无能的国民党旧政府的摧残、掠夺以及战争的破坏,整个国家到处千疮百孔,废墟成片,工业、农业等关乎国计民生的基础已被破坏殆尽,加之帝国主义及其残余反动势力的封锁、扰乱和破坏,稳定新中国政权和恢复国民经济建设均遭到了前所未有的困难。面对重重困难,站立起来的中国人民没有畏惧,没有屈服,在共产党的领导下,团结一致,万众一心,排除万难,到1952年,仅用三年多的时间,就基本完成了国民经济恢复时期的任务。

  中华人民共和国成立后的财政税收工作,党中央历来高度重视。1949年10月1日中华人民共和国中央人民政府成立不久,即1949年11月财政部就召开了首届税务会议,概括共同纲领第40条的规定“国家的税收政策,应以保障革命战争的供给,照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则,简化税制,实行合理负担”,按此原则。会议全面研究了统一全国税收、制订新税法和建立统一的税务机构。制定了《全国税收实施要则》。按照“共同纲领”的规定,《实施要则》明确全国统一开征14种税,即:货物税、工商业税(包括座商、行商摊贩营业税和所得税)、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、地产税、房产税、特种消费行为税(筵席、娱乐、冷食、旅店)、使用牌照税。采用多种税,多次征的复税制。奠定了税收制度修订、完善和发展的基础,为国民经济恢复时期各项任务的顺利完成,发挥了保障性的作用。

  1950年6月,按照“巩固财政收支平衡,照顾生产恢复和发展”的要求,进行了部分税收调整,暂不征收薪给报酬所得税和遗产税,将地产税和房产税合并为一种城市房地产税。同时简并税目,如货物税1136个征税品目,免征了387个,合并391个,保留358个等;调整了部分税种税目的税率,如盐税、货物税、利息所得税、工商税等。

  1953年1月1日起,根据“保证税收,简化手续”的原则,按照人人生产、批发、销售课三道营业税的前提,实行修正后的税制。主要内容为开征商品流通税,修订货物税和工商业税。此次税制修正,使税收工作既能促进经济的发展,有能耐保证国家的财政收入。

  税收在实现党的过渡时期总路线的斗争中,担负着艰巨复杂的任务。党的七届二中全会上,毛主席就明确指出,税收是限制资本主义的一个重要方面。1953年8月在中共中央召开的全国财经工作会议上,周恩来总理更加明确提示了过渡时期的税收任务和税收政策,指出“过渡时期的税收任务,一方面要能更多地积累资金,有利于国家重点建设;另一方面要调节各阶级收入,有利于巩固工农联盟,并使税制更为保护和发展社会主义、半社会主义经历,有步骤、有条件、有区别地利用、限制、改造资本主义工商业的工具。过渡时期的税收政策,对公私企业应区别对待,繁简不同。对公司合营企业应视国家控制程度的不同逐渐按国营企业待遇。对工商业,应使工轻于商,生产资料轻于消费资料,日用品轻于奢侈品,有益于国计民生的私营工商业轻于无益于或少益于国计民生的私营工商业。”

  税收工作认真贯彻执行了上述政策精神,在促进农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造中发挥了积极作用。也为社会主义税收制度的建设建立了基础,积累了经验。

  1958年-1965年,经历了“大跃进”、“三年自然灾害”和“苏联撕毁协议控制专家”等重要时刻和事件,在所有制方面,资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后,迫于“大跃进”的形式,税制的改革不得不抓紧进行。主要内容是在原税负的基础上,简化税制。一是合并税种,将货物税、商品流通税、工商业税种的营业税和印花税四种税合并为“工商统一税”(草案),1958年9月,全国人大常委原则通过。二是改革征税环节。三是简化征税办法。此时期,由于左倾错误的影响,税收作用被忽视,如在农村试点财政包干,在城市试点利税合一等,一度还曾打算取消税收,税务干部大量外调,直达1960年以后才逐步恢复。

  1966年-1977年,已简化的税制又被批判为繁琐哲学,管、卡、压的工具。在斗批改中,税务机构撤并,大批税务干部下放劳动。税制进一步简化,将工商统一税及其附加、对企业征收的房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、盐税合并为《工商税条例(草案)》,于1973年全国内部实行。至此,国营企业只征工商税一种;集体企业只征工商税和工商所得税二种;房产税、车船税、屠宰税只对个人和外侨等继续征收。十年文革,将中国经济拖入了崩溃的边缘,税制建设也就可想而知了。

  1978年-2019年。党中央带领亿万中国人民迈上了新的征程。党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心。41年的改革开放,从计划经济、有计划的商品经济到社会主义市场经济,不断丰富完善,促进了政府职能转换调整,经济体制改革全面推进。税收作为政权体系参加国民收入分配的重要渠道,既是宏观调控工具,又是市场配置经济资源的必要补充。其组织财政收入最有效,在优化资源配置、贯彻产业政策、实现公平分配、促进经济增长等方面,起着重要的调节作用。健全、切实可行的社会主义税收法律制度,是保障社会主义市场经济秩序不可或缺的基础性规范体系。为了适应改革开放、发展经济的需要,税制改革也加快了步伐,在清左影响的同时,加强税制和组织建设。1980年-1981年,为吸引外资,维护国家主权和经济利益,先后颁布了《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》和《外国企业所得税法》,并恢复对外商企业征收工商统一税。1981年,党中央批准了财政部拟定的税制改革总体设想:一是将现行工商税按照性质划分为产品税、增值税、营业税和盐税四个税种;二是开征资源税和利润调节税;三是对国营企业征收所得税;四是健全涉外税制;五是恢复征收和开征一些地方税。1982年,国营企业利改税进行了试点,第一步实行税利并存,第二步在价格体系基本趋于合理的基础上,再根据盈利多少征收累进所得税。1984年利改税工作基本完成,税制结构基本适应了当时改革开放的需要。1992年,党的十四大做出建立社会主义市场经济体制改革目标的决定,并明确了财税改革方向和任务,即逐步实行“利税分流”和“分税制”。1993年到-1996年进行了工商税制改革,以“分税制”为核心,按税种划分中央、地方的收入。并进行了省以下税务机构国税,地税的分设。通过改革,将当时实施的32个税种简并为18种税。1993年12月,八届全国人大常委会五次会议作出规定,外商投资企业和外国企业自1994年1月1日起适用国务院发布的增值税、消费税和营业税暂行条例,原使用的工商统一税条例同时废止。实际上,内外,两套税制的统一,随着税制改革的不断深入,亦在加快推进。2006年,统一了城镇土地使用税;2007年,统一了车船使用牌照税;2008年,统一了企业所得税和耕地占用税;2009年,统一了房产税;2010年,统一了城市建设维护税和教育附加。若从1978年国家实行改革开放这一年算起,内、外税制的统一长达32年,从一个侧面也反映了税制改革的艰辛和不易。2004年-2019年,党和国家根据改革开放的发展需求,以及国际国内经济状况的变化,坚持完善税制的同时,通过税收调整,减轻企业和个人税负,激活经济发展的内在动力。2004年,增值税转型试点;2005年,农业税条例废止;2009年,增值税转型全面实施;2012年,营改增试点;2016年,营改增全面推开;2017年7月,增值税税率四档并为三档,取消13%的税率;2017年11月,修改增值税条例,废止营业税条例;2018年5月,将增值税三档税率各降低一个百分点;2019年4月,将增值税制造业等行业税率由16%降至13%,将交通运输建筑、建筑业等行业适用税率由10%降为9%,并试行期末留抵退税制度。个人所得税、企业所得税也同时在减负和鼓励区域和行业发展方面,进行了税率和扣除额的调整。

  二、税收征收管理手段日趋现代化

  税收征收管理工作,主要体现在征、管、查等秩序工作方面。它之所以重要,一方面通过税收征管,检验是否“依法办事,依法征税”,使税制和改革落地;另一方面,通过税收征管,检验是否正确处理征纳双方的关系,体现公平公正。新中国建立以后,税收征收管理工作一直在积极实践和探索,取得了巨大成就。1949年-1986年,由于税收征收管理制度包括登记,申报,税款征收,偷、漏、欠税检查处罚等,均单设立于每个税种的条例或法规中,无统一的税收征管条例,执行中出现的问题,多以财政部或税务局的文件形式加以明确和补充,法律层次低,给执法带来不少困难,也难以体现公平合理性。1986年4月,国务院发布《中华人民共和国税收征收管理暂行条例》,对内统一了征收管理制度,提高了税收征收管理的执行力。1992年9月,七届全国人大常委会第27次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》,上述暂行条例废止。内外资税收征管制度统一,使税收征管执法得到法律保障,征纳双方的权益得到法律保护。

  2012年党的十八大以来,税收征管改革的步伐明显加快,税法体系,税收征管体系,各项便民办税措施,金税工程等进一步完善,通过现代化信息技术促进融合,开创了税收征管工作的新辉煌。同时,使税收风险控制效益得到了明显提高。

  三、税收法治思想和税收法定原则得以确立

  1949年-1954年,党中央、政务院就十分重视税收法制建设,税收条例、规章一般由政务院批准。全国人大成立后,1956年5月,全国人大常委会第35次会议通过并公布了《文化娱乐税条例》。1958年9月,全国人大常委会第101次会议原则通过了《工商统一税条例(草案)》,由国务院公布试行。1959年-1976年,由于左的干扰,税收法制建设被削弱。1977年-2019年,税收法制建设逐步加强。涉外税制的建立,为中国税收法制化的建设提供了经验。1982年,制定新宪法,第56条明确规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”1984年、1985年,全国人大两次对国务院制定税收条例进行授权,主要是改革工商税制,经济体制改革和对外开放方面可以制定税收条例草案、暂行规定和条例等。1991年4月,七届全国人大四次会议通过《外商投资企业和外国企业所得税法》。1992年9月,七届全国人大常委会27次会议通过《税收征收管理法》。

  党的十八届三中全会提出要落实税收法定原则。2015年新修订的《中华人民共和国立法法》规定,“税种的设立,税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律”,并对授权立法做出限制。2015年,中央审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,明确开征新税种的,应当通过全国人大及其委员会制定相应的税收法律,力争2020年前完成税收法定原则的改革任务,将税收暂行条例上升为法律或废止。2016年、2017年,全国人大委员会先后通过《环境保护税法》《烟叶税法》,船舶吨税也由条例上升为法律。

  自1978年党和国家实施对外开放政策以来,已走过了41个年头。虽经历波折和国际风云变幻,对外开放的基本国策不变。吸引了越来越多的外商到中国投资,成为中国经济发展的重要推动力。与此相适应,国际税收管理的水平也不断提升。坚持依法征税,遵循国际惯例,服务改革开放,始终是国际税收管理的基本原则。从单独涉外税制的执行和管理,到统一税制下的国际税收管理,管理的税种和内容虽不断变化,但上述基本原则没有变,寓管理于服务之中的初心没有变。从制定《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》《外国企业所得税法》《外商投资企业和外国企业所得税法》始,涉外国际税收管理制度不断充实完善,创新了许多先例。如纳税申报表的誓言制,涉外税务检查证,涉外税务检查规程、审批规程,反避税规程(包括转让定价实施规程),在涉外税收征管中先行开发征管软件等。目前,我国政府已与107个国家政府签订了税收协定,与香港、澳门签订了税收安排,与台湾签订了避免双重征税协议,与10个国家地区签订了税收情报交换协议。借助联合国经济合作与发展组织(OECD)、G20、金砖国家合作机制等合作平台和“一带一路”倡议,积极参与国际税收改革,促进改革成果实施和推广。先后签订了《多边税收征管互动合约》《金融账户涉税信息自动交换多边主管当局间协议》《实施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多边公约》,成为国际税收规则制定、修改和管理合作的重要推动力。税收协定执行、反避税、情报交换已成为国际税收管理工作的重要内容。(作者为国家税务总局国际税务司原副司长)

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