美国总统拜登自上任以来，“大手笔”的经济刺激计划频出。为了提供财力保障，5月20日美国财政部发布了《美国家庭计划税收遵从议程》报告（以下简称《税收遵从议程》报告），提出重整美国国内收入局资源、加强涉税信息报告、全面升级信息系统及规范报税代理人（TaxPreparer，指有资格代表个人和企业计算、提交和签署所得税申报表的专业人员）4项措施，以期增加税收收入，减少税收流失（实缴税款和应缴税款之间的差额）。 

　　税收流失规模惊人  

　　三大问题亟待解决  

　　据美国财政部分析，2019年美国税收流失总计近6千亿美元，如不加以解决，未来10年将增至约7万亿美元，相当于应缴税款的15%。由于相比工资薪金等劳动所得，从资本中获取的收益更难以监管，因此富人可能从中获益更多，况且他们拥有将资产转移至低税地等避税手段。同时，巨大的税收流失意味着，当上层决策者选择增加赤字，减少对必要优先事项的支出或进一步增税时，合规纳税人可能被征收更多的税款，负担更高的成本。因此，需要出台新的税收遵从措施，大幅增加税收，提高税制的公平性。 

　　目前，美国国内收入局面临技术落后、预算短缺和执法不公三大难题： 

　　技术落后。美国国内收入局用于处理个人纳税申报的个人申报主表系统，每年至少处理1.5亿份个人申报表，涉及1.2万亿美元收入。该系统设计于1962年，是美国联邦政府最古老的、风险最高的信息系统之一。用于处理企业申报的系统同样落后，严重影响了税收征管。个人申报主表系统的传统计算架构也已无法适应当今纳税人实时数据访问、实时交互及其他以用户为中心的服务需求，且维护成本不断提高。美国全国纳税人倡议组织曾警告：“美国国内收入局在一个有60年历史的‘破旧地基’上架起了一座‘50层的办公楼’，而且每年还要增加‘几层楼’。在某一刻，‘整个建筑物’都可能倒塌。” 

　　预算短缺。2010年—2021年，美国国内收入局的整体预算下降了18.5％，执法预算下降了15％。财政预算的下降导致其员工数量减少了20％，其中税收专员减少了50％，聘用的审计复杂申报表的人员也减少了35％。《税收遵从议程》报告显示，2010年~2018年，由于人员流失和预算削减，申报表审计率从0.93％下降至0.51％，降幅达45％。其中对收入100万美元以上个人纳税人的审计率从8.4％下降至3.2％，降幅近62％；对资产规模达200亿美元以上公司的审计率从98％下降至49％，降幅达50%。 

　　执法不公。过去10年中，美国国内收入局因难以保证专业审计师队伍的力量，降低了对高收入纳税人的审计率，而研究表明，高收入纳税人及其企业是税收流失的主要来源。自2010年以来，对申请所得税抵免纳税人的审计率从2.39%下降至1.41%，降幅约40%，对年收入超过1000万美元纳税人的审计率从18.38%下降至6.66%，降幅近65%。另外，现行税收征管制度的一些漏洞，也可能对有丰富资源的企业纳税人更有利，因为相对于低收入纳税人，他们更容易在税收筹划方面获得帮助，获得对其更有利的结果。 

　　提供巨额资金支持  

　　四项措施力促税收遵从  

　　拜登政府提议对美国税收征管制度进行全面改革，通过向美国国内收入局拨付更多的资金，加强定向审计力度，改善纳税服务等方式，提高纳税人遵从意愿，建立更加公平的税收制度。《税收遵从议程》报告提出的遵从措施主要有以下4点： 

　　向美国国内收入局提供解决复杂逃税问题所需的资源。在未来10年中，以年均不超过10%的增速，增加对美国国内收入局近800亿美元的资金投入。同时准备一定量的资金用于较大的固定成本投资，比如信息化改造、改进数据分析方法、雇佣和培训专门从事复杂执法活动的税务执法人员等。这些人如果缺乏必要的技能和经验，就没有能力分析全球高净值人群、合伙企业或重大复杂的交易调查项目。 

　　向美国国内收入局提供更完整的第三方信息。《税收遵从议程》报告显示，当美国国内收入局可以用第三方数据核实纳税人申报信息，税法遵从度将超过95%，如果缺乏第三方数据，这一数字不足50%。美国政府问责局和国内收入局一致认为，第三方信息报告能够使不明来源的收入更加“透明”，是提高税法遵从度的最有效方法之一。拜登政府提议，不向纳税人提出额外要求。美国国内收入局应充分利用金融机构已掌握的账户信息，更有针对性地开展执法活动，加大对高收入纳税人的审计力度。当潜在逃税者意识到美国国内收入局开始额外关注其以前未申报的收入时，其主动税收遵从的意愿可能进一步提高。《税收遵从议程》报告还要求企业对超过1万美元的加密货币交易进行申报。 

　　全面升级信息系统，识别逃税行为，提升纳税服务水平。信息化、现代化手段的应用，能够让美国国内收入局更好地识别可疑的申报数据，应对技术挑战和安全威胁。据统计，美国国内收入局每年遭受14亿次的网络攻击。现代化的信息系统还将有助于提高纳税服务水平，帮助符合条件的美国家庭和工人充分享受税收抵免。 

　　规范有偿报税代理人，加大对逃税及协助逃税行为的惩罚力度。在美国，大量的申报表是通过不受监管的报税代理人进行申报，这些报税代理人不仅服务质量差，甚至将纳税人的部分退税款中饱私囊，或者在申报表没有签字的情况下进行税务欺诈，即“幽灵报税代理人”。因此，拜登政府提议对报税代理人和简化纳税申报措施加强监管，并对在申报时没有表明身份的“幽灵报税代理人”进行额外制裁。 

　　预期回报巨大  

　　实施效果仍待观察  

　　据美国财政部税收分析办公室估计，以上改革措施将在未来10年减少约10%的税收流失，增加近7千亿美元的税收收入。《税收遵从议程》报告发布后的第二个10年，税收收入将增加约1.6万亿美元。除此之外，纳税人的税法遵从度及税法的有效性和公平性也将得到显著提升。 

　　《美国家庭计划》的推出，被视为中低收入群体的福音，因为其实施能够有效提高中低收入人群收入、教育质量和扩大就业规模。尽管拜登政府雄心勃勃，但计划的推行仍须获取民主党内部和共和党的支持，特别是由于触及高收入人群的利益，将面对来自富人群体的极大压力。《税收遵从议程》报告如果可以顺利实施，预计可以在财力、人力、技术3个方面有效提高美国国内收入局的征管水平，进而为计划的实施提供财力支撑，但是受美国政府及其税收政策不稳定性的影响，能否达到预期目标，尚待时间检验。