不久前，美国国内收入局（IRS）向国会提交了《纳税人优先法案报告》（TaxpayerFirstActReport），提出了“三大战略”建议方案，即《纳税人体验战略》《培训战略》和《机构重组战略》，实行新一轮税收征管改革。按原计划，IRS本应于2020年9月30日前提交该报告，但因疫情等原因延期至2021年。
改革背景和目标
20多年前，IRS按照《IRS机构重组和改革法案1998》进行了深入、全面的改革，改革的重点是强化纳税人权利，确立了按纳税人类型实施分类管理的基本税收征管思路。20多年来，随着纳税人基数不断扩大，经济全球化不断深入，企业经营模式发生重大改变，税收管理的复杂性日益增强。税收征管面临着组织收入、提升服务、节约成本、顺应新经济模式等多重挑战。IRS原有架构、运行机制、税收管理理念和技术手段等诸多方面已不能适应当前经济发展的需要，也不能满足纳税人、IRS员工、合作伙伴和内外部利益相关者的期待和合理诉求，更无法跟上最新科技发展的步伐。
2019年7月1日，美国签发《纳税人优先法案》（TaxpayerFirstAct，TFA），其立法宗旨是维护和扩大纳税人权利。该法案要求IRS进行机构重组，制定全面的客户服务战略，强化网络安全，实现技术现代化，成为对纳税人更加友好的机构。
《纳税人优先法案》的出台及其一系列特定改革和战略计划的实施可以说是IRS顺应时代需要的产物。
《纳税人优先法案》明确了全面提升客户体验、推进IRS现代化进程、推进IRS机构改革、加强网络安全和身份信息保护以及促进公正公平税收执法5大改革任务，其中提升客户体验是核心，也是IRS重组改革的重要目标。据此目标，IRS向国会提交的《纳税人优先法案报告》计划改进技术，提供“无缝式”服务，将IRS打造成为值得信赖、对客户友好、覆盖所有纳税人的数字化机构。
改革特色和亮点
服务和管理理念实现三个转变。本轮改革在服务和管理理念有三个转变：一是从权利保护型向最佳体验型转变。本轮改革将提升纳税人体验作为改革核心，全面引入企业界的“客户服务”理念和最佳实践。为此，IRS设立了首席纳税人体验官作为IRS高级领导层成员之一。通过确立覆盖IRS全域的纳税人体验准则，确保不同类型的纳税人感受体验一致。二是管理从分散型向集约型转变。组建由关系和服务助理局长直接领导的关系和服务司，整合面向纳税人的所有服务渠道，实现“端到端”服务交付和关系管理，使纳税人及其他利益相关者与IRS之间的互动更为简便，更加“无缝”。同时，组建由遵从管理助理局长直接领导的遵从管理司，将不同类型纳税人的遵从管理职能整合至一个部门，在减少战略规划、问题识别、工作计划制定、绩效监控等活动的交叉和重复的同时，制定统一的遵从管理战略和管理流程，使纳税人在所有遵从管理互动中获得一致的体验。三是从被动提供服务向主动推送转变。应用行为学相关理论成果，采用新技术分析并预先判断纳税人涉税需求，继续借助可信赖的合作伙伴，按纳税人偏好的时间、语言和方式主动为纳税人提供涉税辅导和教育服务。
打造整体驱动体系，协同推进三大战略。IRS以“1+3+42”推动本轮征管改革。“1”即《纳税人体验战略》，构成本轮改革的终极目标；“3”即《机构重组战略》《培训战略》以及IRS《综合现代化发展计划》，其中《机构重组战略》是组织保障，《培训战略》是人力资源保障，IRS《综合现代化发展计划》是技术保障；“42”即TFA的其他42项改革法令。IRS还将从公平公正执法、深化网络安全和身份保护等维度，提供改革所需的一系列制度保障。IRS专门组建由机构改革和创新助理局长领导的机构改革和创新司，统筹“三大战略”及其他战略任务，确保本轮改革战略方向的统一性、协同性和整体性。
精简决策集体，优化决策运行机制。本轮机构改革，IRS将形成“1+2+10”决策集体：“1”即IRS最高决策者——IRS局长；“2”指IRS副局长+IRS局长办公室幕僚长（相当于我国行政机关的秘书长）；“10”是指分别直接领导机构改革后IRS内设的10个司（办）级单位的“高级领导层”成员。在优化决策运行机制方面：一是优化领导层配置，改革决策模式。大幅压缩原“高级领导层”人数，但同步增加直接向IRS局长负责和报告的职位数量，实现决策扁平化，提升决策的开放度和有效性。减少副局长职数，提升其职责定位。设立5个助理局长职位，直接领导五大职能序列，即关系和服务、遵从管理、机构改革和创新、运营管理和信息技术。二是消除职能交叉重复，提高机构运行效率。取消按纳税人规模和类型设置的业务机构，按照遵从管理的理念进行机构重设，实施集约化运作，提高遵从管理的统一性和机构运行效率。
顺应数字化发展趋势，强化信息技术应用。一是强化信息技术部门。重点改革IT部门，发展自己的IT专业队伍。任命专职的IRS首席信息官取代代理职位人员，专职负责IRS所有IT系统的开发、建设和维护，保障IT系统的安全性以及与IRS体系的兼容性，以适应数字化的未来趋势。二是推动重点信息化项目，如战略监督、组织发展、信息网络、机构运营、电算中心、用户和网络服务、组织架构和工程和项目现代化，以更好地响应纳税人对新兴信息技术解决方案和在线服务的需求。三是提升管理层级支撑信息化发展规划。信息技术司直接向IRS局长报告，强化对信息技术持续优化工作的领导，使决策层更好地对最新的IT技术作出反应。四是分步实施稳步推广数字化技术。本次改革在新组建的机构改革和创新司下专门设立了数字化及个性化解决方案处，制定了“个性化解决方案和数字化发展战略”，其主要职能之一就是分项目实施，推进IRS的数字化建设。
强化能力建设，提供人力资源保障。一是定制纳税人体验标准课程。为使IRS全体人员具备为纳税人提供最佳体验所必需的理念、业务素质和服务技能，建立覆盖所有员工在IRS任职期间的持续培训机制。二是实施培训战略，持续跟踪评效。IRS将组建专门的IRS大学，分纳税服务、税务管理、信息技术和运营管理、领导力4个学院，集中组织分散在全国500多个办事处的IRS所有培训和员工发展活动，引入当今世界较为先进的柯克帕特里克四级评估培训模型对培训成效进行系统评估和调整改进。三是启动改革管理计划，缓解变革初期可能会给员工带来的不适感，通过培训部分员工使其成为各部门的“改革先行者”，进而引导其他员工；实施专项沟通计划，与员工、纳税人、税务从业人员和其他利益相关者双向对话；密切联络国家财政部员工工会，确保机构的组织文化与改革同步。
启示与借鉴
美国实行的“全面提升客户体验”的税收征管改革对我国落实好《关于进一步深化税收征管改革的意见》，更好推进改革具有一定借鉴意义。
实现决策系统扁平化，提升管理协同性。一是增强决策和指挥系统的扁平化程度。如果决策层与实操层之间层级较多，易导致执行偏差问题。建议减少税收管理层级，增强决策和指挥系统扁平化程度，上移决策职能，适度打破与行政区划基本对应的格局，按税源规模、纳税人缴费人数量及其分布情况设置属地办事机构、配置管理资源。二是提升日常遵从管理的统筹协同性和效率。建议由一个部门归口统筹实施遵从管理，统一整合各业务部门的遵从管理需求，制定遵从管理规则和基本策略，有效整合任务配置管理资源。
借鉴商业机构数字化理念，推动数字化征管。密切关注国际税收数字化征管趋势，将现有的数据管理部门升级为数字化征管发展部门，并将数字化征管提升为税务部门的战略发展方向，制定数字化征管的长期、中期和短期目标，大胆借鉴商业机构数字化管理理念和实践，引入人工智能等高级、深度分析工具，嵌入纳税人原生系统，分析纳税人缴费人办税行为习惯，事前识别纳税人缴费人需求，提供精准纳税服务。
加强内容培训，引入客户服务标准课程。“客户服务”理念和意识的内化一方面需要组织目标和愿景的引领，组织文化的长期建设和涵养，另一方面需要对组织成员进行长期和系统的培训。建议在全系统内设计或引入专门的客户服务标准课程，作为各级各类培训的必修课程。
（作者单位：国家税务总局苏州工业园区税务局、国家税务总局税收科学研究所）
