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刘尚希:减税降费 实现稳预期的政策目标

2019年08月07日 来源: 中国税务报 作者: 刘尚希

  减税降费是积极财政政策的一个重要内容,本轮减税降费从税基式的减税转向税率式的减税,并与税制改革有机结合,将有力促进微观主体预期的稳定。

  当前经济面临下行压力,有分析认为是周期性因素引起的,也有分析指出是阶段性的结构性因素造成的。我认为,从全球来看,尤其是根据我国的情况来判断,当前面对的风险主要是结构性转型带来的,而这种结构性转型的动力又蕴含于微观主体的活力之中。但是,在这种结构性转换的过程中,微观主体又面临着各种各样的不确定性,导致微观主体未来预期不稳定,因此,稳预期是关键。减税降费作为积极财政政策的一个重大举措,如何促进微观主体稳预期,这既是一个理论问题,也是一个政策问题。

  稳预期的减税降费可以激发微观主体活力

  对这些年来的减税降费初步地做了一个梳理,可归纳为三种类型的减税。

  一是扩内需的减税,二是降成本的减税,三是引导预期的减税。这三种类型的减税也可以指三种效应,减税可能有扩内需的效应,可能有降成本的效应,可能有引导预期的效应。三层效应也可以理解为三种政策目标,一个是扩内需的政策目标,一个是降成本的政策目标,一个是引导预期的政策目标。

  首先,扩内需的减税降费是最容易操作的。政府的税收收入少了,老百姓和企业的可支配收入就增加了,也就扩大了内需。其次,降成本的减税降费有一定的针对性。这种方式更多的是针对企业,在税种的选择上也要针对企业来考虑。由于企业也分为不同的产业,在设计减税降费时要考虑针对的产业类型,是普惠式地降还是结构性地降,这也是不一样的。最后,稳预期的减税降费的操作难度是最大的。以前的减税降费减了就意味着增加了可支配收入、扩大了内需、减轻了企业负担。但稳预期就不太一样,既要考虑短期预期,也要考虑长期预期,这就涉及减税降费的方式问题。

  本轮减税降费强调实质性减税、实质性降费,这就对减税降费提出了更高的要求,不是只把税减了、把费降了就行,而是如何让减税降费真正地、有针对性地去解决当前的问题。从当前来看,微观主体面临各种各样的风险,并且这些风险都是无法预先化解的,这就变成了预期不稳定。在这种情况下就需要稳预期的减税降费,去改变这种状态,对冲一些不确定性因素。

  稳预期应从税基式的减税转向税率式的减税

  过去减税在税基上的操作比较多,如税前扣除,对小微企业、高新技术企业在抵扣上的政策支持等。一定程度上降低了企业负担,扩大了内需。但通过税基来减税,很难起到引导预期的效果,因为在税基上的减税,透明度不高,政策容易碎片化,会有很多人不清楚如何享受减税政策,不利于整个社会心理的稳定,对企业来说操作成本也比较大,难以达到稳预期的目的。所以,现在要稳预期的减税就必须调整,从税基减税转到从税率减税,从过去的特惠式改成普惠式。

  从税率减税带来的影响是多方面的。首先,从社会心理层面来讲,心理效应更大。税基式的减税和税率式的减税方式,从结果上来看,可能减少的税收差不多,但给社会心理带来的影响是不一样的。其原因就是税率上的减税将减税摆在了明处,大家能感受到税率的变化,获得感更强。其次,减税透明度变高。现在税率上的减税从过去做“包子”的方式改成做“比萨”的方式,将“馅”摆在明面上来,这样才能真正引导预期。最后,确定性更强。税基式的减税往往有时间期限,而税率式的减税一般是经过了法定的程序,更容易形成长期预期。

  当然,这样税率式的减税同时能实现减轻企业负担、降成本,增加纳税人可支配收入等。稳预期的减税势必也会产生扩内需、降成本的效应。所以,从当前更需要稳预期的角度来考虑,从税基式的减税转向税率式减税是正确的选择。此外,还有从特惠式减税转向普惠式减税。普惠式减税相比针对部分行业、企业的减税更能有效引导预期。

  把减税降费政策与税制改革有机结合起来

  税率和费率的下降并不是一件简单的事,它需要考虑整个税制与产业结构的关联性,以及社保给付的标准、年度的增长率以及整个社保体制、中央与地方的事权和支出责任等,需要对这些因素进行综合考虑、整体设计,这样才能真正完善税制和社会保险制度,既能减轻企业负担,又能有效引导预期,还能实现平衡。

  要完善制度,就需要改革。这里的改革并不是指局部的修修补补、某个方面的调整,这难以真正解决稳预期的问题。如税收制度的完善,需要从整体出发,逐步实现整体性的重构。当前减税,就结合了税制改革,而不仅仅是将其作为一项短期政策来发布实施,从完善税制的角度去考虑减税政策,这样既把税负降下来,实现短期政策目标,同时税制得到改善,使税制简化,透明度更高。

  通过税收制度的完善、征管能力的提升,微观主体可以更好地来规划未来,明确预期,这样才能从整体环境的优化上更好地去促进微观主体预期的稳定。对微观主体而言,预期利润对其在未来一段时间的投资和研发都将产生重要影响。微观主体的预期决定了其行为趋向,如果未来有很多不确定因素,预期不稳定,那么对企业来说就会举棋不定,投资、研发、创新就会减少,经济活力就会下降。在这种情况下,整个经济就不会内生出转型升级的动力。稳定预期需要综合施策,协同推动。

  从这点考虑,减税降费要结合政策、税收制度、征管制度、社保制度、征缴制度等来综合考量,形成整体解决方案。只有这样,才能有利于形成对减税降费政策的正确预期,防止市场产生认识偏差和误解。因此,减税降费作为政策与改革有机结合起来,形成一揽子方案,这样更有助于稳定预期。

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