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实施更大规模减税降费面临的挑战及对策

2019年08月03日 来源: 税务研究 作者: 何代欣

  内容摘要:

  实施更大规模的减税降费,不能忽视一些前置条件变化所带来的挑战。目前,复杂经济环境下减税降费传导机制不明和持续减税降费使政策效力存在不确定性,是实施更大规模减税降费的理论困境。现实中,减税降费面临着宏观、中观、微观及制度和管理层面的挑战。为了能够更好地释放减税降费的政策效果,应将更大规模的减税降费纳入稳定经济的宏观调控政策中,兼顾供给与需求两端,针对企业和个人设计不同的侧重点,并将其作为现代财政制度建设的重要内容。

  关键词:减税降费、传导机制、政策效力、现代财政制度

  2018年,我国实施了较大规模的减税降费,全年减税降费规模超过1.3万亿元。2018年12月召开的中央经济工作会议进一步指出,要实施更大规模的减税降费。可以看出,作为宏观经济政策强化逆周期调节的重要手段,我国减税降费政策将在2019年持续发力。然而,面对如此大的减税力度,纳税人却反映获得感不强。如果减税降费的政策力度没有问题,那么“输送管道”是不是存在梗阻?事实上,相对于成熟的市场经济国家,我国减税降费的传导机制及运行规律尚缺乏较为深入的探讨。2019年要实施更大规模的减税降费,就不能忽视一些前置条件变化所带来的挑战。笔者认为,我国减税降费要实质性地迈入2.0版新阶段,不仅要普遍性地减轻社会税费负担、降低微观主体成本,而且要注意引导预期,延缓政策效力衰减。为此,本文重点分析减税降费传导机制的理论困境,尝试分析减税降费在宏观、中观、微观以及制度和管理层面亟待应对的挑战,并在此基础上提供应对策略。

  一、实施更大规模减税降费的理论困境

  (一)复杂经济环境下减税降费传导机制不明

  一般意义上的供给改革,将减税降费作为提振经济活力的重要手段。二十世纪八十年代美国与英国的供给改革均以减税作为突破口。但事实上,减税降费是否能够发挥出预期效果往往还要受以下因素影响:第一,由于所有的税收变动要先作用于价格,然后再通过市场机制解决资源错配的问题。因此,价格信号是否能够有效传送到作用目标,有多少资源配置能够显著受到价格变化的影响,成为减税降费发挥预期效果的重要条件。第二,相对于能够直接刺激需求、快速带动国内生产总值(GDP)增长的财政支出政策,供给侧的减税降费政策要面临经济转型、市场重构和就业压力增大的现实。经济内生增长动力蓄积需要时间,减负实效往往也有一定的滞后期(Lee&Gordon,2005;Arnold&Brys&Heady,2011)。第三,减税降费本质上是社会资源的再分配,是政府让利、社会增利的举措。社会整体税费负担减轻有一个“消化”过程,这里面有制度惯性的原因,也有对财政稳定性的考虑。

  (二)持续减税降费使政策效力存在不确定性

  按照边际效用理论的观点,供给存在边际递减的情况。政策供给也不例外。当市场微观主体(企业和个人)获悉减税降费的信号之后,他们会作出一些选择,经营或消费行为会随之有所变化(Chetty&Saez,2005)。然而,当减税降费持续发生时,市场微观主体的行为就可能转向到预料之外。既有的经验研究认为,一次性的政策刺激与多次频繁的政策干预,效果会不一样。如果可以选择,就有必要区分不同政策效果的优势和不足,获取稳健性的结论之后再广泛推开。这或许也是改革开放四十年来,我国很多宏观政策要先经过广泛试点再逐步推进的原因之一。另外的一个情况也需要在现阶段引起注意:减税降费的单次政策力度不够或者力度过大都可能带来负外部性。力度不够可能导致市场微观主体感受不到明显的减负,力度过大则可能引导市场微观主体投机性地选择自己不擅长的领域。

  二、实施更大规模减税降费亟待应对的现实挑战

  (一)宏观层面的挑战

  2018年,经济形势复杂,我国企业生存与发展压力较大,内需没有明显启动、外部经贸环境的不确定性却在增加。当下,减税降费面临稳定经济运行和促进转型发展目标的“多选题”。在此情况下,更大规模的减税降费政策要有所取舍。如果我们跳出财政政策的框架,从货币政策观察,就能清晰地发现:2018年央行已四次降低银行存款准备金率,2019年1月,央行再次决定分两步下调总计1个百分点的金融机构存款准备金率,预计释放约1.5万亿元资金。(3)如果我们把更大规模减税降费理解为2019年的减税降费规模不小于2018年的1.3万亿元,那么目前宏观调控总资金规模至少达到了2.8万亿元,财政政策与货币政策释放的总量扩张信号已十分明显。这意味着短期内减税降费从主要促转型发展向主要促增长转变。

  (二)中观层面的挑战

  2015年全面推进供给侧结构性改革,将鼓励创新发展作为重点,提出“三去一降一补”的政策方案。其中的降成本被广泛理解为减税降费,结合后续的“放管服”改革及营商环境的治理,经典意义上的供给改革策略初步显现。在需求基本稳定的情形下,供给端受益于减税降费及其他政策支持得到逐步改善。2018年特别是下半年以来的情况出现了变化。拉动经济的主要商品及原材料需求开始收窄。比较典型的是2018年11月之后,居民消费价格指数(CPI)环比增速开始负增长,企业招工需求呈现结构性下跌。在此情况下,我国更大规模的减税降费可能会从主要税种着手。作为我国第一大税种,增值税成为减税降费关注的焦点。但由于增值税牵涉到我国基本财力的稳定,本质上不直接刺激需求,所以以什么样的方式来调整增值税还需要仔细研究,至少要在财力保障和减税效果之间找到平衡点,才能有所动作。

  (三)微观层面的挑战

  减税降费的归宿是市场微观主体—企业和个人。当前,减小经济波动对个人福利水平的影响,成为减税降费发挥作用的关键。一方面,由于间接税为主的税制结构令减轻企业税负相对容易,而减轻个人税负相对较难;另一方面,由于我国个人所得税收入占税收总收入比重较低、税制相对简单,令减税可操作的空间有限。

  (四)制度与管理层面的挑战

  更大规模的减税降费对税制的冲击尚没有引起足够的关注。从税制优化的角度看,减税降费往往是长期过程。这是大国财政现代化转型的常规操作。更大规模的减税降费会成为加快现代财政制度建设的时代特征。大国轻税(杨志勇,2018)不仅体现在社会税费负担的总体降低,而且表现为名义税负与实际税负差异的弥合。为工业国建立的税制体系不可避免地要向更高阶前进,制度和管理都在减税降费中不断更新(何代欣,2018)。此外,我们还应重视相关经济学研究提供的最新理论及实证依据。未来,我们的税制可能更多面向自然人直接征税,无论是复杂化的个人所得税还是推进中的房地产税,制度和管理传导机制与现在完全不同。今后,我们或许不会为减税降费传导不到微观层面而焦虑,但现代财政制度建成后,更加透明、规范的管理体制,对税收文明的挑战会凸显出来。

  三、实施更大规模减税降费的路径设计

  (一)将更大规模的减税降费纳入稳定经济的宏观调控政策中

  现阶段,我国稳定经济运行的任务比较重。大力度刺激需求的做法效果未必上佳,而且可能增加新的风险。因此,更大规模减税降费的步伐唯有加快。作为可以稳定经济运行、恢复市场信心的政策选择,减税降费在一些国家已见成效,在我国也是各方期盼。更大规模的减税降费与现实减税需求、社会预期之间的通道亟待打开。首先,要建立减税降费的预期兑现机制。当然,前提是有财力作保障,保证财政的基本稳定。其次,要通过将减税降费的任务精确分解到各个税(费)种的办法完成减税降费目标。再次,要及时跟踪减税降费的政策效果,注重提高减税降费政策的时效性和延续性。最后,及时测算减税降费对稳定经济的贡献度。

  (二)兼顾供给与需求的减税降费效果更佳

  更大规模的减税降费为同时改善供给和扩大需求提供了可能。当不清楚商品的供给与需求弹性时,尝试在供给和需求两端减税降费,即使不是最优的政策效果,也会是一个次优的理想选择。第一,供给端减税降费的主要作用是调结构。这可以发挥财政政策精准发力的优势。相对传统的增加支出,在供给端减税降费对激励创新发展、削减过剩产能的作用更加明显。第二,需求端减税降费的主要目标是促消费。经济下行对就业和收入的影响可能很快显现,而减税降费对价格的影响最终会体现出来,所产生的收入效应不仅不会比直接补贴的效果差,而且还会更加中性。第三,具有巩固市场均衡的作用。供给与需求两端减税降费的正外部性便在于此,这是避免总量型货币政策游走于“通货膨胀”和“通货紧缩”之间的调节剂。

  (三)面向企业和个人的减税降费应有不同的侧重点

  企业和个人对减税降费的政策需求有很大不同,即使在不同企业和不同人群之间,大家对减税降费获得感都有差异。对于企业而言,减税和降费应区分不同企业进行。一方面,对于有一定盈利能力的企业,应主要考虑通过降低企业所得税25%的标准税率实现其减负;另一方面,对于那些获利能力较差的企业,应通过降低其社会保险费等负担实现减负。对于个人而言,应区别不同收入群体制定相应减负措施。一方面,对于高收入人群,应通过考虑降低个人所得税最高边际税率的方式实现减负。笔者认为,降低个人所得税最高边际税率已经到了可以探讨的时候。制度上平衡企业所得税与个人所得税税率能有效降低偷逃税款等现象的发生。另一方面,对于中低收入人群,减税降费还要从影响基本生活品的间接税入手。因为所得税与其关系不大,而具有累退特征的商品税对其影响则很大。

  (四)将更大规模的减税降费作为现代财政制度建设的重要内容

  现代财政制度建设是一项全方位的系统工程,与国家治理现代化高度关联。现代国家的税制体系应与之前有所不同,轻税或许是一个很重要的特征。更大规模的减税降费为税制调整提供了空间,也为税收现代化开启了大门。第一,更大规模的减税降费是减间接税、增直接税的结构调整窗口期(高培勇,2017)。第二,更大规模的减税降费是实现放弃收入计划、执行应收尽收原则的转折点。更大规模的减税降费可以在一定时期之内给收入计划柔性缓冲。第三,以社会减负推动政府职能转型。收入支撑支出。收入规模缩减对支出规模形成硬约束,因此支出部门会权衡供养能力。减税降费的长期作用不容忽视。

  参考文献

  [1]LeeY,GordonRH.TaxStructureandEconomicGrowth[J].JournalofPublicEconomics,2005,89(5-6).

  [2]ArnoldJM,BrysB,HeadyC.TaxPolicyforEconomicRecoveryandGrowth[J].EconomicJournal,2011,121(550).

  [3]ChettyR,SaezE.DividendTaxesandCorporateBehavior:Evidencefromthe2003DividendTaxCut[J].QuarterlyJournalofEconomics,2005,120(3).

  [4]杨志勇.大国轻税[M].广州:广东经济出版社,2018.

  [5]何代欣.对税收服务“放管服”与改善营商环境的思考[J].税务研究,2018(4).

  [6]高培勇.直接税改革:基于防范化解金融风险视角的讨论[J].税务研究,2017(10).

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