Both the central and sub-national governments play equally important role in improving the governmental revenuesystem. The analysis of the increase of the central government’s general public budget revenue (2012~2017) shows its growthrate tends to head downward. The analysis of the structure of the central government’s general public budget revenue showsthe proportion of the tax revenue accounts for over 90%. From the perspective of the source of the central government’s taxrevenue, the proportion of the shared tax revenues accounts for 70%. From the perspective of the tax category structure, thecentral government’s tax revenue features that both the proportion of the goods and services tax and the proportion of foreigntax are relatively high. With respect to the regional distribution, the central government’s tax revenue features high concentration.In addition, the proportion of the central government’s general public budget revenue in the national general public budgetrevenue has presented a downward trend since the Tax-sharing Reform. The central government’s general public budgetrevenue turns out to be unstable, which will bring about various adverse consequences. Firstly, the central government willhave to raise debts for operating. Secondly, the scale of transfer payment from the central government to the subnationalgovernments will be cut down. Thirdly, the ability of the central government’s macroeconomic regulation and control will beimpaired. The key to strengthen the stability of the central government’s general public budget revenue is to strengthen thestability of the central government’s tax revenue. Strengthening the stability of the central government’s tax revenue can beaddressed by making foreign tax at the central level stable and understanding the goals and contents of the revenue-sharingreform between the central and sub-national governments in a scientific fashion.

　　1994年实行分税制财政体制后，人们普遍关注地方财政收入状况，很多人认为地方财政状况堪忧，应当通过完善地方收入体系来增加地方财政收入。然而种种迹象表明，中央收入体系脆弱性超过地方，复杂多变的国内外经济形势对中央财政收入冲击更大。在中国特色社会主义制度条件下，中央财政收入和地方财政收入两者具有统一性与互补性。特别是有近70%的中央财政收入又要转移支付给地方使用，中央财政收入状况事关全局。因此，有必要全面考量中央财政收入状况。

　　一、中央一般公共预算收入的情况分析 

　　（一）中央一般公共预算收入的增长情况

　　自1994 年分税制改革以来，我国中央一般公共预算收入总体呈高速增长势态。截至2017年，我国中央一般公共预算收入增长了27倍。^（1）其中，在二十世纪九十年代，中央一般公共预算收入呈平稳上升势态，1995～1999 年增长率从 12% 提高至19.6%。进入二十一世纪，中央一般公共预算收入增长势态明显分为两个阶段：第一个阶段为2000～2011年，属于高增长阶段，年均增长率远超二十世纪九十年代，且波动性强。12年间有6年增长率超过20%，其中2007 年高达35.6%，最低为9.9%（2009 年），相差25.7 个百分点。第二个阶段为2012～2017 年，中央一般公共预算收入增长率开始呈下行势态。年均增长率比高增长阶段降低约10 个百分点，其中2002～2016 年均不足10%，2016 年仅为4.5%。详见图1（略）。

　　（二）中央一般公共预算收入的结构

　　中央一般公共预算收入主要以税收收入为主，税收收入占比超过90%。但是，近年来，在经济增长率下降过程中，中央一般公共预算收入对非税收入的依赖度明显增强，税收收入占比已从98%降至93% 左右。以下具体看中央税收收入。

　　1.从收入来源角度看，中央税收收入分为固定收入和共享收入两大类。现行政府间收入划分制度把国内消费税、进口货物增值税和消费税、车辆购置税、关税等税种的收入划为中央固定收入，把国内增值税、企业所得税、个人所得税、印花税等税种的收入划为中央与地方共享收入。其中，2016年5 月1 日以后，国内增值税收入中央与地方各50%，企业所得税和个人所得税收入中央与地方六四分成。实行分税制财政体制之后，中央与地方共享收入占中央税收收入的比重保持在70% 左右。

　　2.从税种结构角度看，中央税收收入有两大特征：一是货物和劳务税收入占中央税收总收入比重较高。实行分税制财政体制的初期，国内增值税和进口环节增值税收入占中央一般公共预算收入比重高达80%左右，2002年后下降至50%左右，2016年全面营改增后，国内增值税和进口环节增值税收入占中央一般公共预算收入比重在40%左右。如果把消费税、车辆购置税、关税加进来，中央一般公共预算收入对货物和劳务税的依赖度在60%左右。二是涉外税收收入占中央税收总收入比重较高。涉外税收由两部分组成：一是进出口环节税收，包括进口环节增值税和消费税、关税等；二是外资在华投资税收，主要包括我国境内设立的中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业三类外商投资企业以及非居民企业、外籍个人等贡献的税收。目前，进出口环节税收收入全部划为中央税收收入。 外资在华投资税收的各税种收入也按政府间收入划分制度规定把相应部分划归中央收入。由此可见，中央税收收入相比地方税收收入具有更高的对外依存度。可以说，我国对外贸易状况和外商投资状况对中央税收收入影响更大。具体分析，2001～2011年，我国涉外税收收入占中央税收收入比重约为35%。当时随着货物一般贸易进口额的快速增长，关税与进口货物增值税和消费税收入急剧膨胀。其中，关税收入从840亿元增至2 569亿元；进口货物增值税和消费税收入从 1 661 亿元增至13 560亿元。此阶段，进口货物增值税、消费税与出口货物退增值税、消费税之间差额大部分年份为正数，及至2009～2011 年间差额增至上千亿元，2011年时达到4 356亿元，占中央全部税收收入的比重高达 9%。如把关税收入加进来，进出口环节税收收入占中央税收收入的比重已达13%。

　　2012年之后，涉外税收收入占中央税收收入比重呈下降趋势，从过去35%左右降至不足30%。其中主要原因是进出口环节增值税和消费税净收入（中央进口环节增值税和消费税收入减中央出口环节增值税和消费税退税）呈下降趋势。数据显示，中央进出口环节增值税和消费税净收入在2012～2016年间陡然下降，从4 373亿元降至630亿元，其中2015 年为负数；年度增长率仅2012 年为正数，2013～2016 年连续四年为负数，2016 年低至-288%。相应地，在这段时间里，中央进出口环节增值税和消费税净收入占中央税收收入的比重从2011年的9%降至1%。与此同时，关税收入占中央税收收入的比重也在下降，从2011年的5.3%降至4%。两类收入之和占中央税收收入的比重降至5%左右。但是，在2012～2016 年间，外资在华投资税收中归属中央税收收入的部分占中央税收收入的比重保持了相对稳定。这使涉外税收收入占中央税收收入比重没有过度下滑。

　　3.在区域分布方面，中央税收具有较高的集中度。以 2016 年为例，北京、上海、天津、重庆四个直辖市的中央级国内税收收入占中央级国内税收总收入比重就高达28%左右。广东（含深圳）、江苏、山东（含青岛）、浙江（含宁波）四省中央级国内税收收入占中央级国内税收总收入的比重为36%左右。以上四个直辖市和四省加总的中央级国内税收收入占中央级国内税收总收入的比重已将近三分之二。总体看，经济发达省份对中央税收贡献度高。

　　（三） 中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重

　　提高中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重，是我国1994 年分税制改革的政策目标。在实行分税制的前两年，新的收入划分制度显现出了良好效果，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重增长了三十多个百分点，由过去20%的水平提升到55%左右的水平。1996～1998 年中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重回落到50% 以下，1999～2010 年回升到50%以上，但始终未达到分税制改革确定的目标值（60%），最高点仅为55%（2002年）。及至2011年出现了大转折，跌破50% 这一关键点，2014 年仅为46%，2016 年降至45.3%，见图2（略）。

　　可以说，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算收入的比重经历了从高到低的历程，24 年的时间里，从55%下降到45%。这种趋势在经济大国中属罕见现象。那么，原因何在呢？具体分析主要有三点：

　　第一， 地方一般公共预算收入总额中非税收入占比抬升压低了中央一般公共预算收入比重。 采行分税制之后， 非税收入占全国一般公共预算收入比重逐步提升，2012～2016年间从10%左右增至20%左右。一般公共预算中的非税收入接近80%属于地方收入， 在地方一般公共预算收入总额中非税收入占比高达25%左右。可以看出，地方一般公共预算收入总额中非税收入增长稀释了中央收入。

　　第二，增值税收入占税收总收入比重小幅下降。分税制改革以后，虽然增值税已成为我国第一大税种， 但国内增值税收入占税收总收入比重是呈下行趋势的。1994 年国内增值税收入占税收总收入比重为45%，2010年降至28.8%，2011年为27%。2012年之后实行营改增，国内增值税收入比重回升，但是口径是原有国内增值税和营业税之和。国内增值税作为中央与地方共享税，其在中央税收总收入中占据重要地位，是中央第一大税收。学中央主体税收处于增长乏力状态势必导致中央收入增长乏力。

　　第三，减税压缩了中央税收收入增长空间。2002 年之后我国分步推出了多项减税措施。我国的减税不仅力度大，而且具有长期性。所谓力度大是指减税主要围绕主体税种展开，如企业所得税、个人所得税、增值税。所谓长期性，是指大部分减税措施属于制度变革性减税，如企业所得税减税，实现方式是统一内外资企业所得税税制，把标准税率统一调为25%（过去内资企业是33%）并允许所有企业据实扣除费用。事实上，减税对中央税收的冲击远大于地方。因为所得税减收的60%由中央承担，营改增造成的原征收增值税行业的增值税减收额中央承担75%。进一步说，制度性减税把中央税收增长的空间压缩了。

　　综上分析，近年来，我国中央一般公共预算收入增长率在下降，其占全国一般公共预算收入的比重也呈逐步下行趋势。这在一定程度上表明，分税制后中央一般公共预算收入较不稳定。

　　二、 增强中央一般公共预算收入稳定性的必要性和对策 

　　我们要清醒地认识到，中央一般公共预算收入不稳定将带来多种不利后果。具体有三点：一是迫使中央财政走入发债度日道路。目前我国中央财政支出债务依存度已近20%，中央年度赤字占中央一般公共预算本级支出比重已近50%。二是压缩了中央加大对地方转移支付的空间。近年来，减税降费规模不断扩大，2018年已突破1万亿元。地方财政相应减少了部分可用财力，但地方政府的刚性支出压力不减反增。特别是中西部省份，第二产业比重高，减税幅度最高的又恰恰是第二产业。因此，中西部省份一般公共预算支出对中央转移支付的依赖度在小幅上升。然而，中央一般公共预算收入又处于相对收缩状态，这使中央很难扩大转移支付规模。三是削弱了中央宏观经济调控能力。近年来，我国经济进入结构调整期。政策助力结构调整在我国具有特殊重要性。但在收入不稳定的情况下，中央财政扩张赤字带来的收入首先要用于基本公共服务供给，可用于结构调整的增量资金十分有限。尤为重要的是今后创新驱动型经济发展模式需要中央财政加大力度增加科技投入，但收入不稳定极有可能使这一需要成为空想。

　　鉴于中央税收占中央一般公共预算收入比重较大，增强中央一般公共预算收入稳定性的核心是增强中央税收收入的稳定性。 而增强中央税收收入稳定性可从以下两个方面入手。

　　（一）稳住中央涉外税收

　　涉外税收是中央特有的财力，而且具有较大弹性。如前文所述，我国涉外税收收入占中央税收收入比重较高，但2012 年之后，我国涉外税收收入占中央税收收入比重呈下降趋势，若该比重再继续下行，意味着中央税收自主性将被瓦解。

　　2018年，中美贸易摩擦爆发。美国发动贸易战的理由是对华货物贸易逆差过大。多年来，美国一直想通过货币手段操控实体经济，试图让全球为美国加工产品、提供低价消费品，反过来又不容忍有货物贸易逆差。这种利益通吃理念完全是单边主义和霸权主义，当然不合理。但要看到，美国秉持这种理念制定的对华贸易政策对我国中央税收收入会产生多重影响，我们对此应给予高度重视。

　　第一，在中美贸易摩擦中，我国以同等规模、同等力度对美出口货物加征关税，假设进口应税货物规模不变，我国关税收入肯定会增加。如果达到上千亿美元规模，理论上，关税增量当然相当可观。然而要看到，市场主体是逐利主体，他们要自动寻求进口替代，可能的选择有三个：一是干脆不进口；二是从别国进口；三是转买国货。从需求刚性程度角度看，第一种选择涉及的货物极少。因为进口货物多有特定目的，比如美国产品加工贸易，只要继续做，就要进口特定原材料。为维护本国利益我国不会把高新技术产品和民生保障产品列进加征关税目录，而是把有可能从他国进口的产品列入加征关税目录。从美国对华出口结构现状看，这类产品比重不低，比如农产品、汽车等。这些货物在国际上大多不属于紧俏商品， 出口国抬高价格的余地不大。因此，中美贸易摩擦不会大幅增加进口关税收入。同时也要看到，美国加大力度控制对华出口高新技术产品，如关键电子元器件、新型材料则会使其他国家抬高对华出口同类产品的价格， 这会增加关税收入和进口环节增值税收入。

　　第二，中美贸易摩擦有可能增加美国对华直接投资。美国对华出口的多是工业制成品，美国的市场主体对我国市场基本上持长期看好态度。同时，美国是资本过剩国家，工业制成品出口厂商为规避关税极有可能作出来华投资办厂的选择。倘若如此，在中央涉外税收结构中，外商在华投资税收收入占比会上升。但同时也要看到，与美国加征关税相关的我国制造商也有可能到美国投资办厂，这会减少出口退税额。

　　第三，美国对华贸易遏制实际上是通过提高进口关税、削减国内税收和美元升值三项措施联动打组合拳。提高进口关税目的是限制国外商品流入而为国内商品扩大销售铺路，削减国内税收则是吸引外资流入进而放大关税的政策效应，美元升值则是要扰动新兴经济体发展实体经济。进一步说，美国现在实际上发动了贸易战、减税战和汇率战三大战役。其中汇率战对全球经济影响见效最快、力度最大、范围最宽。近期，人民币汇率下行，从以往经验看，货物出口高增长多发生在人民币汇率下行期。由此推理，若人民币汇率继续下行，能够对冲国际上贸易保护主义抬头对我国出口增长的压力。因此，人民币汇率下行表面看会使出口规模扩大以及进口税收增长，但如果我们摆脱经验主义和静态算账理念来分析问题，可以看出，现在大格局已变，人民币汇率大幅下行弊大于利。这是因为，美国加息的目的是冲击国际金融市场，同时，美元升值也有利于美国对冲部分商品关税税率上调以稳定刚需货物进口。目前，土耳其、阿根廷、印度尼西亚等国货币都出现了过快贬值的问题并扰动了经济发展。为此，这些国家都采取了加息措施以稳定国内经济。这些国家与我国的相同点是，在全球价值链中处于中低端，币值本身就低，如果外部金融冲击导致币值快速下跌，整体产业运行极易出现支付链条断裂型停滞。对此，我国应认真思考采取相应措施。要看到，在发达经济体普遍加大贸易保护力度的情况下，我国的出口增长潜势不大，采取贬值措施得不偿失。目前我国的一些企业已被输入性通胀大大压缩了利润空间，因此，我国应采取措施，保持币值相对稳定。这样既可稳定经济，又可稳定中央进出口环节增值税和消费税净收入的规模。

　　（二） 科学认识中央与地方收入划分改革目标和改革内容

　　政府间收入划分改革是当前各方高度关注的焦点问题之一。从逻辑上讲，政府间收入划分改革首先要明确的是改革目标。1994年实施分税制改革，目标非常明确，就是要提高中央收入比重。所以把增值税收入大部分划给了中央， 把消费税和进出口税收划为中央固定收入。那么，现在政府间收入划分改革目标是什么呢？

　　改革目标是对改革预期效果的界定，但逻辑前提是改革动因的界定。只有明确动因，才能找准目标。中央与地方收入划分属于基本财政制度，必须有充足的压力才能实施改革，否则极易出现成本大于收益的情况。

　　关于改革动因，人们往往强调两个观点：一是认为营改增使地方失去了主体税种，所以有必要改革中央与地方收入划分制度；二是认为中央和地方特别是地方存在财力与事权不相匹配的问题，所以应尽快实施收入划分制度改革。这些看法初看起来有道理，但仔细推敲可发现存在漏洞。

　　第一个观点的漏洞是未能说清营改增是否足以迫使政府必须大改收入划分制度。因为如果仅仅是营改增使地方失去了营业税收入的话，中央把原营业税收入额度全部转给地方就解决问题了，没必要改革收入划分制度。单纯应对营改增，只做技术性调整完全可以解决问题。

　　第二个观点的漏洞是未能说清各级政府在财力与事权匹配方面究竟发生了什么问题。 现在人们的思维逻辑是地方政府本级事权与本级收入不匹配，故应通过改革增加地方收入。 表面上看这种逻辑有道理，仔细分析则不然。实际上从收入总量角度看，财力与事权都是对等的。比如义务教育，每个年度需要多少支出，资金总量都会按现行标准和政策配足，没有出现过支出预算指标资金最终没到位的情况。那么，问题出在哪里呢？追根溯源是出在结构上。进一步说，所谓不匹配是指划归某一级政府承担的事权及支出责任与其本级收入不对称。比如义务教育，现行事权划分规定主要由市、县两级政府来承担，但操作情况是市、县两级政府办学，资金由本级财政、中央和省三级共担，其中中央财政以转移支付方式负担了20%以上。怎样看待这种现象呢？事实上，在很多国家，某一级地方政府承担的事权都不是单独由该层级政府单独提供资金，都要依赖上级政府转移支付。 因此，不能把财力与事权相匹配简单理解为本级事权与本级收入完全对等。倘如此，转移支付就失去存在的必要性了。改革收入划分，关键是优化各级地方政府事权的资金来源结构。

　　那么，为什么要实施中央与地方收入划分制度改革呢？动因究竟是什么呢？综合看，主要有三点：一是现行收入划分制度下，中央和地方各自收入的增长率不均衡性在上升；二是地方一般公共预算收入省际相对差距在逐步拉大；三是中央和地方都出现了收入支柱单一化倾向。这三个问题共同导致了中央和地方两级收入不稳定性与支出责任划分上的矛盾。 这对总体财政收支运行产生了愈来愈明显的扰动效应。显然，政府间收入划分改革目标应是提高各级政府收入稳定性与支出责任均衡水平。改革内容设计应据此展开。

　　所谓各级政府收入稳定性与支出责任均衡是指各级政府收入能够与支出责任保持趋势性一致，提升均衡水平也就意味着缩小两者之间缺口。其中收入稳定性是指既定收入划分制度条件下各级收入占全部收入的比重相对稳定。围绕提高收入稳定性与支出责任均衡水平实施改革首先应测定税收收入趋势。进一步说，当我们对税收总量和各税种收入变动趋势及增减可能性边界认识相对充分之后，才能考虑怎样划分收入。否则，划分收入后，当各税种收入趋势发生了超预期变化就会导致收入划分目标失效。

　　测定税收总量和各税种收入增长可能性边界解决的问题是知道政府间可分配的收入究竟会有多少。接下来决定怎么分时，首先应考虑的因素是支出责任划分状况与事权划分对接模式。支出责任划分与事权划分对接有两种模式：一是事权承担者全部承担支出责任；二是事权承担者承担部分支出责任。后一种模式要求转移支付保持较高比重，实际上意味着中央收入要保持较高比重。显然，采用前一模式下，中央收入集中度要低一些，后一模式下则需要高一些，具体水平取决于事权和支出责任分散度。需要指出，事权和支出责任两者分散度很可能不一致。这对收入划分又有不同程度的影响。总之，支出责任划分和事权划分对接模式决定着收入划分格局取向。

　　当我们把上述内容连接起来分析问题时，可以看出，政府收入划分的核心难点并不是各级政府自身收入与支出需求的对接，而是找寻收入划分与支出需求的匹配模式。换句话说，改革的逻辑是以动因为导向综合考虑各种因素促成收入趋势与支出需求长期相对稳定的制度框架，其中至为关键的是结构安排。进一步说，改革收入划分制度必须与转移支付制度改革相互衔接。所以，当我们设计收入划分改革方案时，必须先框定转移支付地位再决定中央和地方各自的收入集中率。目前我国的现实矛盾是，一方面，中央对地方转移支付规模以年均10%左右的速率扩张，至2018年已高达6.2万亿元，占中央一般公共预算支出比重为63%，占地方财政一般公共预算支出比重接近40%；另一方面，中央一般公共预算收入占全国一般公共预算总收入又不足50%。这使中央财政只能选择走高负债道路。而且从实施基本公共服务均等化战略角度看，中央对地方转移支付按现行支出责任划分规定，势必要继续扩张。显然，在研究政府间收入划分改革时，我们必须作出选择：要么降低地方对中央转移支付依赖度，要么提高中央收入集中率。从国际经验看，我国如果要提升基本公共服务均等化水平就必须由中央上收部分事权。为此，只能提高中央收入集中率，达到55%左右。