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减税降费正向成效不断彰显

2019年10月31日 来源: 中国经济时报

  主持人:范思立

  嘉宾  白景明  中国财政科学研究院副院长

          黄剑辉  中国民生银行研究院院长

          张  斌  中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任

  在复杂多变的世界经济形势下,我国经济发展面临巨大风险挑战,国内经济下行压力加大,中央提出做好"六稳"工作,并出台了一系列减税降费政策。2019年,实施了更大规模的减税降费,虽然政策仍在持续进行中,对经济社会的全面影响还有待观察,但成效和影响已初步显现。为此,中国经济时报约请几位专家对减税降费的实际效果展开分析,对存在的问题进行剖析,并针对性地提出建议。

  正面影响逐步显现

  中国经济时报:今年,中央实施了最大规模的减税降费政策,请问总体收效如何?

  白景明:2019年主要的减税降费新政实施时间较短,其对经济社会的整体、全面影响还有待观察,但正面影响已初步显现,有力地促进了我国经济的高质量发展。

  黄剑辉:总体来看,企业减税降费规模大,纳税人获得感强,对市场信心、市场主体活力以及纳税人负担的正面影响已初步显现。

  张斌:根据国家税务总局最新统计,今年前三季度,全国累计新增减税降费17834亿元,其中新增减税15109亿元,新增社保费降费2725亿元。从减税的税种构成来看,新增减税主要包括增值税改革新增减税7035亿元,其中,去年5月1日调整增值税税率翘尾减税1184亿元,今年深化增值税改革减税5851亿元;小微企业普惠性政策新增减税1827亿元;个人所得税两步改革叠加新增减税4426亿元。

  白景明:2019年上半年GDP现价增速高于同期税收收入增速,宏观税负较去年同期明显下降。2019年上半年GDP为450933亿元,同期可比增速为6.3%,现价增速为7.6%,同期一般公共预算收入为107846亿元,同比增长6.2%,其中全国税收收入为92424亿元,同比增长0.9%。2019年上半年GDP现价增速高于一般公共预算收入,远高于税收收入增速,相应宏观税负继续下降。

  据财政部最新公布的数据,2019年6月全国税收收入同比下降6%,18个税种中,有6个税种收入增速为负,减税政策涉及的绝大部分税种收入同比增速均为负值,其中减税"主菜"个人所得税收入同比下降30.6%。

  减税降费的效果实实在在

  中国经济时报:如果具体分析减税降费的成效,减税降费取得哪些收获?

  白景明:企业总体受益,但各企业减负程度和获得感不一。减税降费是政府让利于企、让利于民,从相关数据指标来看,减税降费实实在在,企业总体受益,但各企业在其中的获益必然会有差异。

  减税降费助力就业稳定。今年减税降费政策对稳就业的利好影响主要体现在三方面:一是深化增值税改革有助于就业,增值税减税可有效节约企业资金流,使得企业可以有更多的资金用于扩大规模、雇用人员,吸纳就业。如增值税深化改革带来的减税中,有6.5%用于新增雇用人员。二是小微企业减税降费政策有利于小微企业共度时艰,而小微企业又是就业的主要载体,对就业发挥着积极推动作用。三是社保降费,社保降费降低企业用工负担,鼓励企业多雇工或少裁员。

  给予小微企业普惠性、大力度的税收优惠,是2019年减税降费的重头戏,减税政策涉及增值税、企业所得税和地方"六税两费",覆盖了小微企业大部分主要税种。2019年上半年,全部新增减税中,民营经济纳税人新增减税6712亿元,占减税总规模的65%,其中民营经济市场主体享受小微企业普惠性政策新增减税1025亿元,占全部小微企业普惠性政策带来的新增减税额的88%。这无疑对就业产生重要的促进作用,2019年上半年,全国城镇新增就业737万人,完成全年目标任务的67%。

  减税降费保障宏观经济平稳运行,促进运行质量提升自2018年年底,中央政府释放继续实施更大规模的实质性减税政策信号,且从之前的税基式、"特惠式"减税降费转移到税率式、普惠式减税,更有效地稳定和提振市场预期。2019年以来,各项减税降费政策陆续出台,降税降费落实到位,市场主体将节省下来的税费资金用于扩大投资、增加研发、雇用人员等。减缴的税费用于增加研发和扩大规模,可以直接拉动市场投资,用于雇用人员、提高工资以及降低价格则可以促进就业,间接拉动消费。因此,减税降费对扩大内需发挥重要作用,从而保障2019年宏观经济平稳运行。

  减税降费有力地促进制造业转型升级。本轮减税降费的“主菜”为增值税,且以降低工业制造业税率为主,再叠加高新技术和小微企业减税降费政策,制造业,尤其是高新技术制造业是其中的最大受益者,从而有利于高新技术产业发展,促进我国工业转型升级。自2019年4月深化增值税改革实施以来,制造业减税效果明显,制造业减税降费政策有力地推动了我国高新技术产业发展。高新技术产业更大规模的实质性优惠,有力地推动了高技术产业的发展,促进了制造业转型升级。

  减税降费巩固消费的基础性地位。一是减轻个人所得税负担,增加居民可支配收入,进而拉动消费;二是降低增值税税率,减轻市场主体负担,激发市场主体活力,市场主体或者吸纳就业、提高工资,增加居民收入,或者降低零售商品价格,起到直接或间接拉动消费的作用;三是减轻小微企业负担,吸纳就业,增加居民收入,拉动消费。

  减税降费政策促进营商环境优化。为落实减税降费政策,各地税务部门主动创新,简化纳税程序,缩短纳税时间,营商环境得以进一步优化。

  纳税人获得感大大增强。随着减税新政的逐步落地,企业获得感在提升,居民个人的减税获得感大大增强。

  重视减税降费存在的问题

  中国经济时报:从实施的情况来看,减税降费存在哪些问题?

  白景明:尽管减税效果明显,但仍存在抵扣困难问题。近几年来,国家出台不少减税政策,营改增是其中最重要的政策,从总体上讲,减税效果明显,但也存在抵扣困难等问题。部分减税政策在整体上是明确可以减税,但由于传导机制的问题,减税结果在不同企业之间的分布则存在差别。有些减税政策如加速折旧等是有利于高质量发展,但部分企业可能会因减税数额很小且享受减税的财务成本增加等问题,因而缺乏参与热情。从宏观上看,更大规模的减税降费政策能否切实落地,核心问题在于如何弥补因大规模减税降费造成的财政收支缺口,保证财政特别是地方政府财政的可持续性。中央政府自身的财政可持续性问题不大,但对于地方政府来说,如果在外部因素影响下,经济提振效果不佳,那么减税降费带来的收入下降会对其造成严重的财政收支压力。

  优化政策配套和执行机制

  中国经济时报:下一步应该采取哪些措施,从而保障减税降费政策的充分落地?

  白景明:目前我国出台的减税降费政策,主要涉及增值税税率下调、进项税额加计抵减和留抵退税、小规模纳税人附加税减免、小微企业所得税减免、高科技企业所得税减免和研发费用加计扣除等优惠政策,优惠类型多、覆盖面广、政策多样,设计也较为复杂。要使减税降费政策切实落地,确保企业充分享受减税红利,需要税务及相关部门多措并举,优化政策执行机制。

  完善增值税减税政策传导机制。税收政策作用的发挥,在很大程度上依赖于价格、供求、竞争等市场机制作为传导机制实现的。特别是增值税作为流转税的转嫁特点,其对企业的减负效应会受到上下游企业定价变动的挤压等,企业要同时关注增值税销售端降价压力和购进端的博弈能力的变化。当前在增值税降低税率的政策执行中,需要注意优化执行机制,理顺价格传导机制,可考虑由税务部门联合市场监督等相关部门对企业定价行为进行引导,杜绝部分企业滥用垄断地位过度攫取减税红利,促使减税收益全产业链共享。

  完善部门间信息共享机制,减轻纳税人享受优惠政策成本。对于重点群体、退役士兵、去产能调结构、易地移民扶贫搬迁、科技企业孵化器、大学科技园和众创空间等税收优惠政策,在政策执行中需要纳税人向税务部门提供相关证明材料,税务部门再向工信、发改、扶贫办、人社等诸多部门获取相关信息进行核实,而当前税务与相关部门间的信息共享和传递机制并不健全,影响了减税降费政策的落实,也增加了企业负担,削弱了企业减税获得感。因此,在相应政策制定和执行过程中,需要进一步加强顶层设计,进一步优化信息共享和传递机制,协调相关部委联合制发配套的信息共享文件,减少对企业的资料要求,减少基层税务部门获取第三方部门涉税信息的阻力,提高减税降费政策的落实时效,提升企业获得感。

  积极贯彻落实减税降费政策,但也要允许企业选择不享受部分优惠政策。制定和出台减税降费政策,并不意味着所有满足优惠政策要求的企业都愿意去享受。虽然我国目前的征管能力和水平都有着很大的提升,但在实际征管的过程中面临着复杂的情况,可能会出现一些小的减税政策下,企业能享受的减税数额很小但财务或管理成本增加的现象。在这种情况下,一方面,税务部门要尽量完善政策配套规定和优化税收服务,保障减税降费政策的贯彻落实,但另一方面,税务部门也不应强求涉企减税降费政策能够百分之百地落实到位,应给予企业在减税降费政策上的选择权,允许企业选择性地不享受某些减税降费政策。

  加强减税降费政策的效果评估,发挥减税降费政策的引导作用。随着减税降费政策的不断出台,减税降费种类和金额都在不断增加,但减税降费政策的出台、数据的统计分析及最终落实效果都有待进一步规范,建议建立和完善税式支出预算,加强对减税降费政策效果的跟踪管理和绩效评价,合理引导企业利用好减税降费政策,加大研发投入,扩大有效投资。

  及时调整和完善现行减税降费政策

  中国经济时报:普惠性的减税降费政策在实施中易于落地,但部分带有条件限制的减税降费政策,也可能存在着减税政策门槛高、部分地区或部分企业享受不到的情况,如何解决这些问题?

  张斌:有必要基于减税降费政策的实施情况,从优化政策落实、便利纳税人执行和保持政策的稳定性与持续性的角度,对已有政策加以进一步的修改完善,合理考虑出台更为优化、更加简洁明了的政策措施,不断增强企业获得感。

  完善增值税出口退税制度。除高能耗、高污染产品以及国家明确规定不鼓励出口的产品以外,对所有货物和劳务的出口,原则上都应实行零税率,予以彻底退税。这既是应对当前国际贸易形势严峻,贸易摩擦增多环境下促进出口、提高国内产品的国际竞争力的现实需要,也是保持税制中性,适应经济全球化发展的内在要求。

  全面建立增值税留抵退税制度。增值税留抵税额退税制度,有利于消除留抵税额对企业流动资金的占用,改善企业现金流。但现行制造业增值税留抵退税还设置了“自2019年4月税款所属期起,连续六个月(按季纳税的,连续两个季度)增量留抵税额均大于零,且第六个月增量留抵税额不低于50万元;纳税信用等级为A级或者B级;自2019年4月1日起未享受即征即退、先征后返(退)政策的”等条件,可根据政策实施情况适度放宽条件,建立起常态化的留抵退税制度,让符合条件的企业都能享受到此项政策。

  适当降低部分优惠政策的享受门槛。当前部分税收优惠政策享受门槛较高,受益群体较少。比如创业投资企业税收优惠、物流企业仓储用地税收优惠等政策,在西部等欠发达地区,符合条件的纳税人数量较少。因此,建议对此类的税收优惠政策,应因地制宜制定标准和认定门槛,使欠发达地区企业也能同等享受到减税红利。

  加强相关税收优惠政策的有序衔接性。部分税收政策在延续性上较差,存在政策空档期,使得纳税人不能及时享受税收优惠。建议对此类有期限的优惠政策,在到期前应及时进行政策评估分析,对有必要继续实施的,应及时下发延续性文件,有序衔接,让纳税人有更稳定的预期,更好地享受政策。

  适时制定和完善对企业研发创新的支持政策。针对中美贸易摩擦加剧和国内华为等高科技企业受到美国政府禁令等情况,为支持我国科技创新和高新技术企业的发展,还有必要考虑在科技创新方面进一步加大税收的支持力度,适时制定和完善对企业研发创新的支持政策。

  树立起“宽税基、低税率、严征管”的税制改革理念

  中国经济时报:我国实施减税降费政策已连续多年,已取得明显成效,请问从长效机制而言,税制改革的方向是什么?

  白景明:在减税降费政策的设计理念上,不应再是零敲碎打式地出台一些短期政策,而应基于有利于经济长远健康发展的税收理念,着力进行税收基本制度的调整完善和减税降费政策的具体设计。

  当前需要重新树立起“宽税基、低税率、严征管”的税制改革理念,这一原则对规范和完善我国税制体系,加强税收征管,保证税收收入稳定增长发挥了积极作用。当前面对新的国际和国内形势,在税收征管趋于完善的格局下,有必要继续强调遵循“宽税基、低税率”的原则,向纵深推进税制改革,构建广覆盖、低税负的税收制度环境。

  “宽税基”一方面要求在保持适度宏观税负的前提下,尽可能合理地扩大税基范围,增加环境、社保、财产等现代税收,扩大个人所得税、消费税等税种的征收范围;另一方面要求清理规范税收优惠政策,取消不合理、不规范的税收优惠政策。"低税率"重点要解决名义税率偏高的问题,缩小名义税率与实际税率的差距。特别是对增值税、企业所得税、社会保险缴费等主要税种,长期以来一直存在的一个弊端是“高标准、低征收”,或者说是因为长期以来征管不到位,为了防止税收收入流失,不得已制定较高的名义税率。当前随着税务征管能力的提升,偏高的名义税率造成了企业的沉重负担,因此降低名义税率已经是经济发展的内在要求。降低主要税率的一个更重要的意义还在于通过主动遏制政府过度攫取财政收入的能力,使宏观税负水平保持在一定合理限值之下,并倒逼政府支出制度改革,从而进一步理顺政府和市场的关系。另一方面对某些税率明显偏低、税负明显偏轻的税种,也要适当调高税率,实现适度、合理、公平的税收负担。

  进一步扩展清费降费空间

  中国经济时报:有观点认为,在减税空间有限的情况下,可以加大清费降费的力度,请问降费减负的空间有多大?

  张斌:进一步扩展清费降费空间,强化收费管理,确保降费措施落到实处经过数年来持续的清费降费,目前地方层面设立的行政事业性收费项目已经很少,下一步地方层面清费降费的空间已经不大。未来要进一步降费减负,确保降费减负效果落地生根,需要从中央层面降费和地方层面强化管理着手。

  一是要从中央层面发力,结合相关部门和行业体制改革以及收费基金项目预算管理制度的改革,进一步减少中央行政事业性收费和基金项目,降低收费标准。二是结合“放管服”改革,在全国范围内对中介机构等第三方服务收费项目、依据、标准等进行梳理、规范、公开。三是要进一步完善价格主管部门对行政事业性收费的监管方式,做好事中事后监管,巩固清费降费成果。四是要规范收费管理制度,完善监督检查机制。落实好收费基金目录清单实时动态更新制度,建立健全违规收费举报投诉、随机抽查、曝光问责、联合惩戒等机制,加大对乱收费、违规收费等行为的查处和整理力度。

  政府应采取实际措施应对财政减收

  中国经济时报:连续多年的减税降费政策的成效明显,但可以看到各级政府的财政收支矛盾越来越大,请问应采取哪些措施使减税降费政策可持续?

  黄剑辉:中央和地方财政采取实际措施,应对减税降费带来的地方财政减收压力,减税降费、增加财政支出和控制财政赤字是“财政的不可能三角”,如果不削减支出、不统筹资源,很难实施较大规模的减税降费。减税降费政策对地方政府带来的财政减收压力较大,因而中央和地方财政都需要采取实际措施,应对财政减收问题。

  中央财政目前通过增加特定金融机构和央企利润上缴、加大对地方转移支付等多种措施,来平衡全国收支大账。近期看,中央财政要更大力度地出台民生相关财政政策,密切关注部分基层政府的财政困难问题,加大对县级财政的保障力度。

  而地方财政应做好过“紧日子”的预期和准备,合理地做好“节流开源”。一方面压缩和减少行政开支,保障好“三保”支出,另一方面通过挖掘地方国资等非税收入潜力,并通过落实减负政策促进企业的高质量发展,涵养和扩大税源。对此,要注意协调好落实减税与完成税收预算任务、加强税收征管之间的关系。既不能因强调完成税收预算任务而影响减税政策落实,也不能因强调落实减税而影响税收征管和税收的"应收尽收"。从中长期看,在现行中央与地方财政事权和支出责任划分改革的基础上,加快推进中央与地方的收入划分和健全地方税体系改革,从而稳定地方政府的预期。

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