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杨志勇:增值税和消费税立法的理想与现实

2019年12月27日 来源: 澎湃新闻 作者: 杨志勇

  增值税法和消费税法征求意见稿陆续发布,这说明两大税种立法已进入临门一脚的关键时刻。两部税法在税法体系中的地位,是由两种税在税收收入体系中的地位所决定的。增值税法和消费税法一旦完成任务,意味着税收法定任务的基本完成,也标志着建立现代财政制度中的深化税制改革任务的基本完成。由此,我们才能理解尚不够完美的两部税法征求意见稿发布的逻辑。

  人总是追求完美,现代社会事务的处理就更是如此。税收立法的目标,自然是理想的税法。但是,理想的实现需要突破约束条件。两部税法征求意见稿所指向的目标与其说是理想的,还不如说成是在一定约束条件下现实选择的结果。

  约束条件之一是财力。增值税法倘若是理想的话,那么它所确立的就应该是中性的增值税制。这样的增值税,税率应该单一。显然,三档税率与此有相当差距。现实中的增值税制兼顾其他政策目标,税率往往无法单一。欧盟鼓励成员国实行单一税率,但还是允许保留一档低税率,也是现实的选择。当然,为了尽可能增值税的中性,多数税目(货物和劳务)应该适用基本税率,只有极少数税目适用低税率。中国在四档税率并三档的基础上,2018年将增值税税率三档并两档作为改革目标,并在2018年和2019年连续采取措施,以更靠近简并税率的目标。简并税率最容易为社会接受的做法,是降低较高的税率,并尽可能向较低的税率靠拢。17%的基本税率先是下降1个百分点,再接着下降3个百分点;11%的税率连续两年下调1个百分点,形成了当前13%、9%和6%三档税率的格局。税率的下调与减税降费政策的要求一致。2019年减税降费规模将超过2.3万亿元,所减的增值税收入是各种税中最多的。

  要进一步简并税率,增值税税率就得继续下调。2019年税收收入增速大幅下降,预计中央预算收入目标基本可以完成,地方可能短收。2019年财政运行的这种结果是正常的,是减税降费力度大的必然结果,也是为稳增长所付出的代价。但是,若在此基础之上进一步大规模减税,则财政可能无法正常运行。2019年经济增速预计进一步回落,经济下行压力较大,国内外经济形势仍然复杂,不确定性因素较多,增值税税率进一步下调,短收的可能不仅仅是地方财政,中央财政也将因此承受较大的压力。这样,至少在2020年,要实现增值税税率三档并两档的目标是有难度的(但减税政策仍在发挥作用)。全国人大预算工委专题调研建议适时简并税率,同样是现实的选择。“适时”指的是财力约束条件打破之时。可以想象的时机有两个:一是财政支出压力变小;二是经济增长让税基充分扩大。

  实际上,增值税法征求意见稿所对应的税制,在进项税额抵扣的规定上也有缺陷。金融增值税制确立时税负平移营业税制,未完全考虑金融业增值税的中性要求。之所以做如此安排,也是因为财力条件的约束。

  约束条件之二是技术。无论是增值税立法,还是消费税立法,都是技术性很强的工作。增值税税率选择就是一例。时至今日,官方未公布税率三档并两档的具体目标,这除了从财力约束上来理解之外,技术上的因素也不能不加以考虑。两档税率的选择,需要专业技术支持,需要考虑各种条件,测算对税收收入的可能影响。增值税留抵退税制度安排如何进行,不仅要看不同地方增值税收入分布,还得看企业的实际情况,这同样需要专业技术支持。消费税税目和税率的选择也是如此。消费税立法应该适应人民追求美好生活之消费升级的需要,但哪些商品应该课税,哪些不应该课税,税率该如何确定,同样需要精心测算,需要技术攻关。时下,消费税收入主要来自烟酒车油及相关消费品,这是静态看消费税。消费税立法更需要动态来看消费税。消费税税率下调,流失到境外的消费就可能回流。国人在境外大量消费的“高档手表”能回流多少?其他所谓高档消费品呢?显然,这不是靠拍脑袋就能拍出来的。只有经过专业测算,技术攻关,才可能得到较为准确的答案。在技术条件不够具备的时候,部分授权给国务院的做法务实可行。当然,这类授权应该越少越好,唯有如此,才更符合税收法治的精神要求。

  税收立法专业性很强,所需的不仅仅是法律专业知识,而且还得有其他多方面的技术支持。技术攻关需要处理一系列信息。各类调研信息经过技术处理之后,才可能为立法提供有力的支持。减税政策需要注意纳税人的税负感受,但调查问卷往往不能直接作为决策依据。纳税人容易将生产经营过程中的困难与税负问题混同,因此,应该有区分不同性质问题的专业技术。在大幅度降低增值税税率的背景下,减税已是不争的事实。这个时候还在抱怨税负加重的纳税人所提供的信息,就不能不小心处理,至少照单全收会误导决策。

  2020年基本实现税收法定和建立现代财政制度迫在眉睫。加快税收立法,确有其必要性。在这个时候,暂时留下一些遗憾,留待他日条件具备时再加以弥补,也是完全可以接受的。

  (本篇为澎湃商学院独家专栏“中国的税”系列之二十二,作者为中国社会科学院财经战略研究院研究员)

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