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高培勇:2019年减税降费不同以往

2020年01月20日 来源: 中国税务报

  我以减税降费作为主题,就2019年全国十大税收新闻谈一谈自己的研究体会。 

  在中国税务报社评选的2019年全国十大税收新闻中,至少有三条直接和减税降费有关:“习近平发表2020年新年贺词,2019年减税降费总额超过2万亿元”“李克强在2019年政府工作报告中宣布实施更大规模减税政策”“更大规模减税降费政策全面落地”。此外还有和减税降费间接有关的内容,例如:“税收营商环境持续优化”“一系列保障基本民生的税收优惠政策实施”“新版《支持脱贫攻坚税收优惠政策指引》发布,助力打赢脱贫攻坚战”等。可以看到,今天发布的十大税收新闻,与往年相比的一个突出特点,就是向减税降费倾斜。 

  作为专门从事税收研究的学者,需要透过关于减税降费的一般性评论,深入到减税降费的配置格局,进而在探究其深刻变化的基础上对2019年的减税降费作出系统评估。概括地说,2019年减税降费是一次或一轮大不相同于以往的、或者说是和以往减税降费根本不同的减税降费。这一轮减税降费,至少有四个方面的深刻变化值得特别关注。 

  第一个变化:2019年减税降费有明确的指向,特别强调给企业、特别是给实体经济减税降费。 

  以往的减税降费,基本上不明确指出给哪一类纳税人减税降费。原因是,以往减税降费的目标是单一的——扩需求。即通过给企业减税降费增加企业税后利润,从而增加投资需求;给个人减税降费增加个人可支配收入,从而增加消费需求。无论是给企业还是给个人减税降费,都直接扩大社会总需求。这样的减税降费,强调的是总量效应,基本不涉及结构效应,因而可以不特别强调给谁减。 

  2019年减税降费则强调的是给企业、给实体经济减税降费。原因是,这一轮减税降费的目标除了一般意义的扩需求外,还有一个特别重要的目标——降成本。这里的成本,主要指企业的生产成本、经营成本。所以,2019年减税降费的对象是瞄准企业。这是一个特别突出的变化。 

  第二个变化:2019年减税降费的重点是增值税。 

  以往减税降费,重点是所得税。原因是,减税降费的目标是扩需求,而个人所得税和企业所得税距离需求最近。即减个人所得税可以通过个人可支配收入的增加直接影响需求,减企业所得税可以通过企业所得税的变化直接影响企业的投资需求。所以,本着距离最短原则,减所得税是首要的选择。 

  2019年减税降费的主要目标是降成本。成本在哪儿?价格学原理告诉我们,产品和服务的成本基本由三部分组成,一是原材料的投入成本和人工成本,二是合理利润,三是流转性税金,因而自然要以中国第一大税种——增值税,作为2019年减税降费的重点。 

  第三个变化:2019年减税降费的实施方式不同。 

  以往减税降费,实施方式为政策调整。原因是减税降费的目标——扩需求,其实质是逆周期调节,它随经济周期性波动采取对冲性操作,熨平经济周期,不可能是长期的。所以,减税降费基本都是有时限的。 

  2019年减税降费的实施方式为制度变革。政策调整和制度变革的重要区别是,前者多是短期调整,后者则具有长期性和稳定性。对于2020年减税降费,2019年中央经济工作会议用了一个关键词“巩固和拓展”。这意味着2020年要延续2019年减税降费成果,持续2019年减税降费效应,并且未来几年还将持续。另外,考虑到2019年多项减税降费政策并非在11日实施,比如增值税降低税率41日实施,企业社保费率下调51日实施,会有翘尾因素,可以预期,2020年减税降费的规模会大于2019年。 

  第四个变化:2019年减税降费的财源支撑。 

  以往减税降费,基本上减多少税就增列多少赤字。增列赤字可谓减税降费的基本财源支撑。 

  2019年减税降费,其财源支撑除了增列赤字之外,也将“节用裕民”纳入其中,即以政府过紧日子换取老百姓的好日子。节用或者削减自身支出,构成减税降费重要的财源支撑。2019年,财政赤字占国内生产总值2.8%,财政赤字率是稳定在3%以内的,规模也是有节制的。 

  换言之,2019年减税降费大不相同于我们以往反复经历的减税降费。之所以如此,根本原因在于背景变化了。第一,它是经济高质量发展阶段的减税降费。发展阶段变化了,减税降费的配置格局必然要跟着变。第二,它是以供给侧结构性改革为主线的减税降费。2019年中央经济工作会议关于供给侧结构性改革有一个非常明确的说法,要将供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程。不管哪一类宏观决策的操作,都必须贯穿供给侧结构性改革这条主线。而供给侧结构性改革的三个要点——立足供给侧、聚焦结构调整、依托改革行动,恰与前面分析到的2019年减税降费配置格局“巧妙”地对接了起来。第三,它是在新时代中国特色宏观调控制度体系框架下的减税降费。党的十九届四中全会指出,健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策、货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系。这里强调的是宏观调控制度体系,不是以往的宏观调控体系,落脚点是制度,而制度是具有长期性、稳定性特征的。 

  2013年党的十八届三中全会至今,经过多年的艰苦探索,一个与高质量发展阶段相匹配、以供给侧结构性改革为主线的宏观调控制度体系的基本框架已大体确立。减税降费的操作当然要与这个制度体系衔接,在它所规定的环境中实施。可以认为,2019年减税降费是将供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程的集中体现;也可以预期,2020年,减税降费将循着供给侧结构性改革主线,取得巩固和更大的拓展。 

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