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推进我国税收制度治理体系现代化

2020年04月27日 来源: 金融时报 作者: 祝新宁 姜广佛

  党的十九届四中全会提出,坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。当前我国正处于改革攻坚期,结构性、体制性、周期性问题相互交织,“三期叠加”影响持续深化。为此,应坚持以深化供给侧结构性改革为主线,科学稳健把握积极财政政策逆周期调节力度,健全以税收等为主要手段的再分配调节机制,强化完善直接税制度并逐步提高其比重,优化中央和地方政府间事权和财权划分,加快推进构建税收制度治理体系现代化,以期把我国税收制度优势更好地转化为国家治理效能。

  我国现行税收制度体系概况

  1994年我国分税制改革实施以来,建立完善了以流转税和所得税为主体,资源税类和财产税类辅助配合,多税种,多层次调节的复合税制体系。

  我国现行主要有17个税种,大致可分成五类:一是流转税类,包括增值税、消费税、关税和烟叶税。二是收益税类,包括企业所得税和个人所得税。三是财产税类,包括房产税、城镇土地使用税、车船税、船舶吨税。四是资源税。五是行为税类,包括城市维护建设税、土地增值税、车辆购置税、印花税、契税、耕地占用税。与此同时,按照负税人与纳税人是否一致,可分为直接税和间接税两大类。我国现行实施“双主体”税制结构,即流转税和所得税均为主体税种。流转税和所得税作为我国税收收入的最主要来源,以其为双主体设置税制体系。

  我国现行税收制度体系的不足

  (一)税制体系政策设计的科学性有待进一步完善。一是税制结构以间接税为主体,直接税占比低。我国实行以间接税为主体的税收制度,约70%的税收收入来自增值税、消费税和关税等间接税,直接税占比远低于间接税。税收的自动稳定器作用发挥不充分。二是税收的调节收入分配功能有待增强。如,增值税调节收入分配的效用仍较弱;个人所得税实行综合和分类计征相结合的征收模式,实行不同的税率、扣除标准,难以全面体现量能负担原则,不同类型所得的税负差异较大,税负的公平性问题有待解决,“抽肥补瘦”再分配功能有所弱化。三是税制匹配经济发展方式转变有待增进。如现行资源税税率低、涵盖范围窄,在发展绿色经济、促进企业节能降耗等新经济模式方面调节力度不大。

  (二)地方税体系有待进一步调整完善。一是地方主体税种缺位。继“营改增”全面实施后,原营业税变为改征增值税,成为中央地方共享税种,地方税主体税种缺失。就目前其他地方税税种而言,若不考虑共享税,由于税源较分散、收入不稳定等因素,地方税税收收入规模普遍较小,一时难以成为新的主体税种。中央与地方间财权事权不平衡问题有所显现。二是税权划分有待合理。依据我国现有法律法规规定,现行税收立法权高度集中于中央,地方政府仅有对城镇土地使用税、耕地占用税、房产税等税种具有税目税率调整权以及对少数地方税具有税收减免权,没有税种设置权。高度集中的税收立法权较难兼顾不同区域经济发展的不平衡及“一带一路”建设需要,降低了地方政府因地制宜进行调控的优势性。三是央地间税收收益权仍不平衡。从收入数量角度看,近10年来中央税收占全部税收的比重,仅有2015年略低于50%,二者占比“剪刀差”呈现扩大趋势。虽然中央会依据各地缴税等经济情况综合考虑给予地方一定额度的税收返还,且在目前大规模减税降费背景下进一步加大中央补助收入拨付力度,但税收返还比例多是每年予以调整,中央补助收入来源不稳定。

  (三)税收立法与税收职能匹配有待进一步平衡。一是税收立法层次偏低。我国宪法中关于税收的条款仅为第五十六条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”,除此之外,找不到关于纳税人权利的相关规定。立法级次低客观上给税收征管及税收功能发挥带来制约。二是税收立法缺乏系统性、协调性。目前尚未建立起由税收基本法统领、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相衔接一致的有机体系,使得我国税收在担负调节宏微观经济运行、维护和促进社会公平等方面的功能难以充分发挥。三是区域性税收优惠缺乏法制性。我国现行大部分税收优惠政策以行政法规、部门规章的形式存在,仅有极少数优惠政策存在于税收法律条文中。税收优惠虽然实施效率高、针对性较强,但行政色彩较浓,给稳定经济发展、维护法制统一、公平收入分配等带来了不利影响。

  推进税收制度治理体系现代化的路径

  (一)现代化的内涵。一方面,税制改革的目标要与推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求相顺应。我国税制改革的总目标应基于统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,精准把握推进国家治理体系和治理能力现代化的“中国之治”总要求,靶向发力构建我国现代化税收制度体系。在保持宏观税负总体稳定的基础上,继续坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用,建立一个能适应和有效调节经济波动,体现国家产业政策和技术经济政策,既能满足政府财力正常增长需求、又能满足优化分配格局和促进科技创新需求的税收制度政策体系。另一方面,税制体系的建设要与深化供给侧结构性改革的总遵循相匹配。未来税制顶层设计深度改革重心将转变为优化要素市场资源配置,提高生产率的税收制度体系的健全与完善。必须坚持以深化供给侧结构性改革为主线,着力把税收制度优势转化为国家治理效能,统筹推进税收制度治理体系现代化建设,税制设计要贯彻落实税收法定原则,兼顾融合公平、效率和经济可持续高质量发展,并将间接税改革转移到直接税的建立和完善上,适当降低流转税等间接税比重,提高所得税等直接税比重,逐步完善以增值税、所得税和社会保障税等为主体的税制结构,实现结构性减税与结构性增税的优化平衡。

  (二)实现的路径。一是加快持续优化增值税制度。针对现行增值税制度中税率档次多、抵扣项目不完整、存有临时过渡措施等短板,在总结改革经验的基础上,进一步完善增值税抵扣链条,简化税率,向消费型增值税制度过渡,更好回归税收中性。二是加快推进消费税征缴改革。科学调整消费税纳税范围和税率,把容易产生环境污染、消耗资源的产品以及部分奢侈型高端物品、部分高档消费行为等,纳入消费税征税范围或提升税率。三是加快个人所得税征管改革。依据实施分类与综合征收相结合个税制所需的要素构件,建立与新税制相适应的征管制度,继续推进征税模式向综合征收完全转变,进一步优化税基范围,逐步实现对综合所得所有来源的收入全部纳税。四是加快房地产税立法进程。聚焦加快房地产税立法进程并适时推进改革,可考虑适当降低建设、交易环节税费负担,建立“税基广泛、基本保障、负担公平、征管便利”的现代房地产税制度。五是加快地方税体系建设。赋予地方适当的税政管理权限,形成有利于经济发展方式转变的地方税收体制机制。按照财权与事权相适应原则,通过对地方税权的界定、地方主体税种的确立和税种结构的优化,完善地方税体系。配套推进非税收入征管改革。六是加快健全税收法治体系。贯彻税收法定原则,借鉴国际通行做法,实行税收立法、执法和监督相分离,保证税收政策的正确贯彻执行。逐步完善税收实体法、税收程序法,不断提高税法的法律层级,实现税收管理的集约化。

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