最近，美国呼吁G20（二十国集团）共同实施全球最低税引起争论。美财长耶伦提出，三十多年来各国竞相通过追逐更低税率、吸引跨国投资的做法现在必须结束，G20成员国要统一全球最低税率，这样既能保证跨国公司竞争力，还能确保成员国政府拥有稳定的税收体系，筹措足够的财政收入，并投资基本公共产品。
国内政学界对于耶伦的“全球最低税”概念以及有关协议的签署颇为关注，一些观点认为，“全球最低税”将对中国的跨国企业投资产生不良影响，导致企业外流；也有持中性的看法，还有一些较为积极的看法。那么如何看待耶伦的“全球最低税”倡议？实施“全球最低税”会产生什么影响呢？中国应当参加相关的协议吗？中国应提出本国的方案吗？
当前国际税收治理需要达成共同框架协议。实际上，“全球最低税”概念早已提出，OECD（经合组织）和G20早在两年前即组织了137个国家和地区展开共同商讨，还拟于2021年中期达成有关的协议，其中即包含“全球最低税协议”。然而，耶伦女士的“全球最低税”显然与OECD和G20的“全球最低税协议”并非同一概念。
一段时期以来，全球化潮流和信息科技产业进步推动了数字经济兴起，由于其独特的性质，数字经济不但难以征税，而且造成更加广泛的转让定价、跨国避税问题，“避税天堂”的存在是上述乱象不可回避的根源。所以OECD表示，当前由于全球缺乏共同解决方案，可能导致单边数字服务税泛滥，有害税收和贸易争端不断增加，进而损害各国税收的确定性和跨国投资，甚至还会造成全球单方面征收数字服务税，引发贸易战，导致全球GDP每年减少1%以上。可见统一的税收规则是各有关国家的利益之所赖，制定统一的国际税收规则是大势所趋，协商最低税率是办法之一。
目前多数国家的共识是按照“双支柱方案”建立统一的国际税收体制。2020年12月10日，OECD和G20成员国宣布，在寻求应对经济数字化的税收挑战长期方案方面，各国取得了实质性进展，这就是2019年以来逐步形成的“双支柱方案”。这种包容性的“双支柱方案”框架体现了未来政策协议的一些关键特点、原则和税率的一致性，但仍待弥合意见分歧。其中，第一支柱蓝图将确立跨国企业应在何处纳税，新的“关联”规则确定了国家间分享征税权的全新方式，其目的是针对数字密集型跨国企业或面向消费者的跨国企业，即使在东道国没有投资实体，也要确保跨国企业在开展连续经营和重要业务时正常纳税。第二支柱蓝图将引入“全球最低税”，解决与跨国公司税基侵蚀和利润转移（BEPS）项目行动有关的遗留问题。“双支柱方案”将确保全球税收制度的公平性和公正性，并使国际税收结构适应新的和不断变化的商业模式。
“双支柱方案”可能产生正向综合经济效应。一项分析显示，在建立“双支柱方案”后，仅实施“全球最低税”即可使全球企业所得税（CIT）收入增加4%或每年增加1000亿美元财政收入；而支柱一方案确立的“关联”规则，还可能向市场辖区再分配1000亿美元税收，进而实现国际税收的公平要求。
G20和OECD国家的“全球最低税”方案具有如下一些特征。首先，它是各国共同协商达成的、解决与BEPS项目行动有关的税收遗留问题的初步共识；其次，它是解决数字经济兴起以来，诸多全球税收问题一揽子方案的两个支柱之一；再次，它旨在实现全球税收的公平性和公正性；最后，它具有解决国际税收与未来商业模式的长期适应性。
耶伦的“全球最低税”概念代表鲜明的美国民主党立场。耶伦早在为财政部长提名在参议院作证时，即抛出了“全球最低税”设想。首先，她呼吁各国应共同推出“全球最低税”，为跨国公司税收创造更公平的竞争环境，保证全球经济增长。其次，耶伦抛出“全球最低税”的目的，是为拜登行政当局的基建计划筹资。包括路透社、美联社、纽约时报、华尔街日报、CNN等各大传媒都指出，在拜登和民主党提出2.3万亿美元基建计划，并将企业所得税率回调到28%的方案遭到国会两党一致反对后不久，耶伦即抛出了“全球最低税”倡议，其目的就是为拜登基建计划寻找筹资门路。再次，耶伦“全球最低税”是逼其他国家为拜登方案背书。加州大学伯克利分校税收学家阿兰?奥尔巴赫（AlanAuerbach）认为，OECD国家的谈判焦点之一，是其他国家能否采用全球最低税方案；而拜登拟将特朗普税法中的美国最低税率（GILTI）从10.5%提高到21%，同时将企业税率提高到28%；还将报复其他不愿设立“最低税”的国家，对他国在美设立子公司征重税。
耶伦“全球最低税”设想在国内并未达成共识。美参议员帕特?图米（Sen.PatToomey）说，耶伦的倡议在海外不太可能取得多大进展，而且如果在2022年中期选举中，共和党重新获得国会多数席位，耶伦“全球最低税”方案也就废了，而且即使美国与各国达成协议，也不像国际条约那样具有约束力。也有一些批评人士认为，美国提高税率会导致企业迁往税率较低的国家，所以，如果美国与其他国家共同实行“全球最低税”，至少会部分抵消上调税率的不利因素。
但“全球最低税”方案有助于各国共同尽早解决“税收天堂”避税痼疾，是值得支持的。美税务专家表示，2017年美全球无形低税收收入（即GILTI）政策，在探索全球最低税方面取得了经验。
其他国家与美国一致实施“全球最低税”的可能性不高。虽然OECD国家坚持认为，“全球最低税”是好建议，但是税率的确定应当由OECD国家协商一致。而且在欧洲国家缺少统一财政背景下，内部达成协议也不太容易。因为欧洲国家的企业最低税率差别很大，匈牙利只有9%、爱尔兰为12.5%、葡萄牙为31.5%、法国为32%。欧盟自2011年以来试图统一对公司征税，针对的是统一的税基（CCCTB），但却并不是共同税率，因为征税权往往是一个国家经济模式的核心而受到各国议会严格保护，岂容他人染指？此外，OECD的目标仍是坚持推出“双支柱方案”，即既要统一协调对谷歌、亚马逊、微软等大企业征税，也要对所有跨国公司征收最低税，以保证各国政府筹措财政收入。
通过以上分析可见，欧美达成协调一致签署“全球最低税协议”矛盾解决并非一蹴而就，且欧美之争也反映了如下两个主要的实质性问题。
第一，耶伦的“全球最低税”反映了美国财政治理需要。税收体制只是国家治理的一方面，其另一面是财政支出，只有对税收和支出进行综合考察，才能全面认识耶伦“全球最低税”的本质。美国联邦财政具有“全球财政”的特点，即联邦财政支出是面向全球、维护“美国霸权”利益的。长期以来，美联邦财政主要通过税收和债务两种手段筹措财政收入，而债务政策和联储的美元发行结合得尤其紧密。尤其是经历2007~2009年“大衰退”后，经常性赤字平均保持在国际稳健财政指标3%以上；2020年在经历了新冠疫情冲击后，美联邦赤字率已接近15%，而且这一状况很可能继续持续下去，那么不但拜登基础设施建设计划的筹资将受到影响，而且还将直接影响美国的全球治理能力，于是拜登和民主党提出，要与盟友联手共同开展全球税收治理，“全球最低税”是其中的核心环节，实际上就是美国要拉盟友为拜登的美国治理和全球治理背书。
第二，“全球最低税”的实质是国家税收主权之争。目前有135个国家支持OECD“全球最低税”方案，但共识之外还有争论，例如，究竟是应按照公司总部所在地，还是按照跨国收入来源地对公司征税？如何对数字公司征税？这些难题既有一个多世纪以来的老问题，也有近几十年数字经济兴起产生的新问题。这就是OECD提出的“全球最低税”框架，即不应在跨国公司总部所在地对企业征税，而应根据用户所在地，也就是跨国企业投资的东道国对企业所得征税。但这种税收结构对美国是不利的，并且可能导致美国科技公司在欧洲和其他国家缴税更多。对此美国威胁说要提高欧洲和其他国家跨国公司在美销售产品的税收。耶伦当选财长后表示，将不再制定“安全港规则”，以允许科技企业选择在海外纳税，这就消除了特朗普时代美欧达成税收协议的主要障碍。所以专家认为，各国达成“全球最低税”的可能性在加大，也有一定道理。
“全球最低税”对于中国的影响待定。耶伦的“全球最低税”方案是否会对OECD和G20国家发生影响，还需要观察。实际上，影响跨国投资的因素可分长期和短期两种，诸如国家政治稳定、法规健全、经济增长好、市场广阔、基础设施完备性、对知识产权保护有力等都是主要因素；而诸如税率的调整、财政赤字的年度变化是短期因素。只有对跨国投资产生长期影响的因素才是根本性的，而跨国企业决定是否投资一个国家、是否追加对东道国投资，往往要综合考量，其重要的指标之一是实际边际有效税率。
长期以来，各国的法定税率虽较高，但是据有关资料计算，由于采取了全球各国通行的税前扣除、抵扣等税收激励政策，实际边际有效税率都低于法定税率，我国也是一样的。尽管中国的法定税率维持在25%，但是实际税率要低一些，加上中国稳定的政治经济形势，以及为外国投资提供的周到服务，保证了对国际资本的吸引力。
中国在新时代应当参与主导“全球最低税”体制建设。作为全球有影响力的大国，数十年来在参与国际治理方面积累了丰富的经验，2013年中国与G20国家和OECD国家共同参与制定BEPS行动方案，推动全球税收治理取得了经验和成效。随着“一带一路”在欧亚大陆和世界其他国家相继落地，中国跨国企业走出去也需要与东道国企业在公平的税负基础上进行公开竞争，只有遵守相应的国际规则，才有助于维护中国的税收主权，有助于维护企业的利益，有助于中国彰显“负责任大国”形象，并通过为全球提供国际治理的公共产品，助推和平发展事业。
中国应积极研究并提出“全球最低税”替代方案。从原则方面出发，一是坚持各国协商一致原则，不能对税率做硬性的要求，但是需要有共同认定的税基；二是中国方案应有利于实现各国税收主权；三是中国方案要有利于推进“一带一路”倡议的基础设施建设和跨国跨境投资；四是中国方案要有利于中国加强对“走出去”的跨国企业的税收管理；最后，中国方案要体现向不发达国家尤其是最不发达国家实行税收优惠，践行发展的思想。
（作者系上海财经大学美国财政与经济研究所研究员）
