宏观政策跨周期调节强调的是宏观政策设计要适应国家总体战略的需要，其目的是促进创新和完善宏观调控，从而有效应对日益复杂严峻的国内外经济环境。

　　自2020年7月底中央政治局会议提出跨周期调节理念和要求以来，跨周期调节便不断在中央政治局会议和国务院常务会议上被强调。“十四五”规划也提出，完善宏观调控政策体系，搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力。

　　什么是宏观政策跨周期调节？有观点认为，跨周期调节就是做好年度间的政策协调，为来年预留政策空间。笔者认为，这种理解过于简单化，也是片面的。

　　宏观政策跨周期调节强调的是宏观政策设计要适应国家总体战略的需要，其目的是促进创新和完善宏观调控，从而有效应对日益复杂严峻的国内外经济环境。“跨周期”不能作短期的“年度化”理解。

　　科学认识财政政策跨周期调节

　　从实现两个百年奋斗目标的时间维度上科学认识财政政策跨周期调节。宏观政策要服从和服务于国家总体战略，积极为国家战略提供政策支撑。从财政政策看，跨周期调节应强化以支定收，建立跨周期预算平衡机制。

　　以收定支和以支定收是财政预算安排的两种基本原则。以收定支侧重收入约束，强调量力而行，有多少钱办多少事，对主动负债发展态度谨慎，在预算安排中属于稳健做派；以支定收侧重战略引领，强调目标导向，突出为完成目标任务主动筹资和融资，在预算安排中属于积极且不失稳健的预算类型。财政政策跨周期调节应做到以收定支与以支定收相结合，强化国家战略引导，更加突出以支定收，在赤字运用上更加积极主动，做到科学负债，促进政府预算由平衡预算向功能预算转变，并将跨年度预算平衡机制进一步提升为跨周期预算平衡机制，用经济增长时期的财政增收弥补经济衰退和经济低迷时期的财政赤字，将这种削峰填谷机制不再单纯局限于年度预算之间，而是进一步将其应用到经济周期的不同阶段之间，适当扩大名义赤字率的波动区间，增强一般预算赤字的积极性和主动性，全面建设现代功能财政。

　　从统筹供给和需求、阶段性调整供给政策的管理维度上科学认识财政政策跨周期调节。宏观政策跨周期调节是在近几年的宏观调控实践中逐步发展起来的。多年来，国内经济持续下行与中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情全球大爆发等国内外环境交织叠加，促成了我国宏观调控由之前注重供给侧管理到供给与需求相结合、以需求管理为导向的政策转变。新冠肺炎疫情引发的经济萎缩无论在供给侧还是在需求侧均有明显反应，但是两者反应的程度和引起反应的内在机理并不完全一致。从需求侧看，人们消费水平的下降和投资意愿降低直接缘起于疫情暴发和全球大流行；从供给侧看，生产停滞和生产结构调整不仅与疫情有关，而且与因疫情而改变了的需求关系更为直接。疫情防控不仅直接引起人们即期消费水平下降和消费结构退化，还会通过劳动收入下降而制约后续消费能力提升；但是疫情防控对社会生产能力和既有产能并不会造成太大冲击。因此，疫情对需求侧的负面冲击大于对供给侧的影响。

　　2018年以来逐步实行的减税降费可以看作需求管理政策，属于典型的跨周期政策设计。在这种跨周期政策设计中，减税降费在逆周期调节中发挥了关键性作用。作为政府相机抉择的重要政策工具之一，财政政策在历次重大宏观调控中都担当了重要职能，而税收调控始终是财政宏观调控的重要手段。党的十八大以来，我国经济在世界范围内率先实现回升向好并逐步摆脱国际金融危机影响，在此期间所实行的结构性减税政策逐步转向普惠性减税和结构性减税措施并举，推行以供给侧结构性改革为主线的税收调控，强调不搞“大水漫灌”式的强刺激，更加注重税收调控与税制改革的协调与配套。一个以全面优化税制为基本方向，更加着眼于长期的改革性调控政策体系逐步建立，成为政府治理的重要组成部分。党的十九大以来，特别是2018年以来，税收调控根据宏观经济需要及时作出调整，减税降费工作力度不断加大。减税降费与收缩成本综合配套，税制改革与政策调整统筹协调，综合性、系统性、协调性远超以往，发挥逆周期调节功能，成为规模性财政刺激计划的重要组成部分。

　　从增强宏观政策前瞻性和有效性的效果维度上科学认识财政政策跨周期调节。随着近几年来大规模减税降费政策落地见效，企业税负显著下降。调查数据显示，“十三五”期间，我国宏观税负逐年下降。2020年进一步降至15.2%，比“十二五”末2015年的18.13%降低近3个百分点。但这也意味着，进一步减税的空间已经大为收窄。考虑到当前经济环境低迷，企业面临的宏观环境比国际金融危机时期还要严峻得多，保持宏观政策连续性稳定性，增强财政政策等宏观政策的有效性不仅必要，而且紧迫。应提高减税降费等财政政策的针对性和有效性，防范和化解宏观政策促进经济效应的失灵风险。

　　精准实施财政政策跨周期调节

　　增强减税降费等财政政策的针对性和有效性。千方百计增加企业现金流，将减税政策支持精准落到实处。进一步合理化增值税税率结构，加快“三档并两档”改革进程，切实降低企业负担，力促经济企稳回升。

　　实施以消费为牵引的拉动投资和出口增长战略。坚定实施扩大内需战略，着力扩大居民消费，实施有利于促进消费的财税金融政策。通过完善社保、现金补助、发放价格临时补贴、消费券补贴、以工代赈等多种方式帮助失业和困难群体渡过难关，确保群众基本生活。加强基础设施投资，促进传统产业改造升级，扩大战略性新兴产业投资，带动民间投资，持续改善发展环境。加大出口退税和涉外税收改革力度，支持企业出口转内销，进一步提高财税制度对稳外贸稳外资的支撑能力，推动共建“一带一路”高质量发展。

　　实施以稳就业为导向的需求管理政策。设立中小微企业政策性银行或金融机构。建议参照国际经验，改革现行抵押贷款制度，扩大政府信用担保，设立偿贷准备金制度，对于具有发展前景但因疫情影响暂时经营困难的中小企业，给予其纾困专项贷款，提高中小微企业生存和发展能力。实施国民职业技能全员提升培训计划，针对经济社会发展、技术进步、新经济和新业态等新趋势建设全体国民终身职业技能培训体系。加强人力资源市场体系建设，促进重点地区重点行业人员就业，深入推进返乡创业。优化国民收入分配格局，持续提高劳动者报酬占国民收入分配的比重。

　　（作者系中国宏观经济研究院首席财税专家）