面对日益严峻的资源环境约束，党的十八大以来，按照绿色发展和建设生态文明的战略要求，我国积极推动税制的绿色化改革和转型，逐步构建起具有中国特色的绿色税收制度，在促进资源节约集约利用、生态环境保护、应对气候变化和推行绿色发展理念等方面发挥了积极作用。下一步，面对新时期的绿色低碳发展任务，还应进一步深化绿色税制改革，助力经济社会全面绿色化转型，加快建设生态文明和美丽中国。

　　绿色税制的“破与立”

　　党的十八大之前，我国已经形成了绿色税制的雏形。在当时的税制体系中，已有资源税、消费税、车船税和车辆购置税等与绿色相关的部分税种，以及增值税、企业所得税等关于环境保护、节能和资源综合利用等方面的绿色税收政策，在一定程度上发挥了促进资源节约利用和生态环境保护的作用。但此时的税制体系依然存在着以生态环境保护为直接目的的核心税种缺失的问题，且绿色税制调控范围较窄，绿色激励力度不足。

　　自党的十八大提出“大力推进生态文明建设”以来，我国绿色税制建设步伐加快。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了税制改革方向，提出了“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，加快资源税改革，推动环境保护费改税”的税制“绿化”要求。

　　十年间，通过积极推进税制的绿色化改革，我国绿色税制建设取得了显著成效。目前，我国已形成了以环境保护税为核心，与资源税、消费税、车船税、车辆购置税等绿色相关税种相配合，以增值税、企业所得税等绿色税收政策为补充的，覆盖资源节约和生态环境保护各个领域和环节的，具有中国特色的绿色税制体系。

　　开征环境保护税，确立绿色税制的主体税种。自2007年国务院出台的《节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”，到2016年12月25日十二届全国人大常委会第二十五次会议通过环境保护税法，并于2018年1月1日起施行，我国环境保护税的开征可谓“十年磨一剑”。环境保护税采用排污费改税的方式，总体保留了原排污费的制度框架和内容，但对征收范围、税率和税收优惠等进行了改革和调整，在税费负担平稳过渡的基础上适度加大了对污染排放的调控力度，并通过税收立法增强了执法刚性和强制力。环境保护税法明确了“保护和改善环境，减少污染物排放，推进生态文明建设”的立法目的。它是我国第一部专门体现绿色发展、推进生态文明建设的单行税法，弥补了绿色税种在污染排放调控上的缺位，成为绿色税制的主体税种。它的施行标志着我国真正构建起了适合我国国情的绿色税制。

　　推进税种的“绿化”改革，税制绿色度不断提高。从资源税看，在前期实施原油、天然气和煤炭等从价计征试点改革的基础上，我国自2016年7月起全面实施矿产资源税从价计征改革，并全面清理收费基金。同时，在河北省实施水资源税改革试点，2017年又将试点范围进一步扩大到北京、天津、山西、内蒙古等9省（区、市）。2019年第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过资源税法，进一步强化了资源税在促进资源节约集约利用方面的作用。从消费税看，在对成品油征收及对乘用车和摩托车按排气量设置差别税率的基础上，为促进环境治理和节能减排，我国在2014年至2015年连续3次提高成品油消费税税额，汽油等油品税额由1元/升提高到1.52元/升，柴油等油品税额由0.8元/升提高到1.2元/升。2015年，将电池和涂料两种污染产品纳入消费税征收范围，消费税在污染产品调控方面的作用不断加强。从车辆购置税看，2012年以来，我国多次实施减征小排量乘用车和免征新能源汽车购置税的优惠政策，2018年第十三届全国人大常务委员会第七次会议审议通过了车辆购置税法。从车船税看，车船税法于2012年正式实施，除按照排气量设置差别税额外，还对节能汽车减半征收车船税；对新能源车船免征车船税。

　　绿色税收优惠政策逐步完善，激励作用加大。结合税种的“绿化”改革，绿色税收政策也在逐步完善。国家税务总局发布的《支持绿色发展税费优惠政策指引汇编》统计显示，目前我国共实施4方面56项涉及支持环境保护、促进节能环保、鼓励资源综合利用、推动低碳产业发展等方面的绿色税费政策。其中包括：对低于规定标准排放大气、水污染物的纳税人减征环境保护税；对煤成（层）气免征、对页岩气减征、对开采共伴生矿、低品位矿、尾矿减免资源税；对废弃动植物油、废矿物油的利用免征消费税；对环境保护项目、节能节水等专用设备、资源综合利用、从事污染防治的第三方企业等给予企业所得税优惠；对资源综合利用的产品、利用风力生产的电力产品等给予增值税税收优惠等。2021年，国家进一步完善了资源综合利用的增值税政策，并修订环境保护、节能节水项目、资源综合利用的企业所得税优惠目录。

　　绿色税制改革取得积极成效

　　通过税制的绿色化改革转型，税收的约束和激励作用逐步显现，并与财政支出、金融等政策，与优化产业结构、加大环境治理力度、加强环保监管等措施共同发挥作用，在筹集环境治理资金，促进污染减排和生态环境保护、节能降耗减碳、资源节约和保护等方面发挥了积极的作用。

　　促进污染物减排，改善生态环境质量。我国绿色税制改革注重与其他环境政策协同发力，在引导企业治污减排、促进污染减排等方面取得了积极成效。从污染物减排看，“十三五”生态环境保护的9项约束性指标目标均已完成，其中，重点污染物减排等主要指标目标在2019年已提前完成。国家税务总局统计数据显示，自环境保护税实施以来，2018—2020年环保税纳税人申报的二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮排放量年均降幅分别为3.5%、3.1%、3.8%和3.3%，每万元GDP的污染当量从1.16下降到0.86，降幅达25.8%。2021年国民经济和社会发展计划中的生态环境领域的8项约束性指标目标顺利完成，污染物排放持续下降，生态环境质量明显改善。

　　推动节能提效降耗，降低碳排放强度。绿色税制改革在促进节能和提高能效、调整能源结构和减少碳排放方面发挥了重要作用。据统计，2012—2021年，我国的能耗强度累计下降26.2%，相当于完成二氧化碳减排29.4亿吨。在能源结构上，煤炭消费占比逐步下降，由2012年的68.5%下降到2020年的56.8%，下降了11.7个百分点；可再生能源占比逐步提高，2020年非化石能源占一次能源消费总量的比重为15.9%，较2005年提升了8.5个百分点。在碳减排上，我国2020年单位GDP二氧化碳排放相比2015年下降18.7%，完成“十三五”下降18%的目标，较2005年下降48.4%，提前并超额完成40%—45%的温室气体减排目标。

　　推进资源节约集约利用，有效保护资源。以水资源税改革为例，水资源税改革引导企业节约用水、抑制地下水超采等效应明显。数据显示，2020年北京、河北等10个水资源税试点省份取用地下水水量占总水量的比例为33.5%，相比改革前2016年的41.5%下降了8个百分点；2019年地下水漏斗区面积减少44.7平方公里；2020年超采区地下水计税取水量较改革前减少6.4%。

　　面向绿色低碳发展的绿色税制建设新任务

　　现阶段，我国的生态环境保护形势依然严峻，实现生态文明、美丽中国建设和碳达峰碳中和目标的任务艰巨，绿色税制还需在加快推动绿色低碳发展上发挥更大的作用。

　　以推动减污降碳协同增效作为新时期的绿色税制改革目标。当前，我国面临着实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和目标的双重任务，这意味着我国既要减污以根本改善生态环境质量，又要降碳以实现“双碳”目标，实现减污降碳协同增效成为新发展阶段经济社会发展全面绿色化转型的必然选择。按照上述要求，新时期的绿色税制应将协同推进减污降碳作为改革目标。为此，现行绿色税制在通过环境保护税重点促进污染减排的基础上，还需要完善以碳减排为重点的税收政策，并有效实现减污降碳税收政策的协同。而完善碳减排税收政策，则需坚持“稳中求进、先立后破”，充分考虑改革对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响。

　　进一步深化绿色税种和税收政策改革。在绿色税种设计方面，建议完善环境保护税法，适时将挥发性有机物纳入征税范围，提高部分污染物的税率水平，增强减免税政策的引导作用；深化资源税改革，适时将水资源全面纳入征税范围，提高煤炭等资源品目的税率，助力能源消费结构清洁低碳转型；扩大消费税对高污染高排放产品的征收范围，研究适时调整成品油消费税税额，加大消费税调节力度。在绿色税收政策的制定方面，建议进一步加大对绿色低碳重点领域的税收支持。

　　加强绿色税制的协同以及与其他政策的配合。绿色税制是由多个绿色税种、多项绿色税收政策构成的制度体系，在税制的“多税共治”和“多策组合”上，应根据各个税种和税收政策的功能定位以及作用范围进行协同配合，满足不同绿色低碳发展领域的实际需要。同时，绿色税制还应加强与财政支出政策、金融政策、价格政策以及其他环境政策之间的协调配合，真正形成在促进绿色低碳发展上的政策合力。

　　（作者系中国财政科学研究院研究员）