党的二十大报告在健全宏观经济治理体系、优化税制结构等方面作出重大决策部署。中央经济工作会议提出，积极的财政政策要加力提效。这为在有效支持高质量发展中保障财政可持续，统筹做好财政调控与税收改革工作指明了方向。近年来，我国连续实施规模空前的减税降费政策，企业税负全面下降，税收调控成效显著。同时也面临地方财政收支矛盾不断加大、持续大规模减税降费的政策空间已经大幅收窄等问题。“十四五”乃至今后一段时期，深化税制改革的重点应由大规模减税降费调整到优化税制结构上，按照“优税制、低税率、宽税基、强征管”的基本原则，促进税制结构由现行流转税、所得税“双主体”税制加速向流转税、所得税、财产税“三足鼎立”税制转变，进一步提高征管效能，构建有利于高质量发展、社会公平、市场统一的现代税制体系。
深化税制改革需要处理好的几组关系
税收是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。近年来，我国税制改革取得重大进展，减税降费规模空前，税收调控取得明显成效。笔者认为，深化税制改革要综合处理好各个方面的辩证关系。
处理好减税降费与优化税制的关系。减税降费与优化税制辩证统一、不可偏废。减税降费以优化税制为前提，没有科学合理的税制结构，就难以将减税降费真正进行到底；优化税制又以减税降费为重要手段，应将减税降费统一于税制优化过程之中。就营改增前后增值税纳税人的税负情况看，目前我国小规模纳税人和小型微型企业的税收负担较营改增前已经有了较大幅度下降，处于历史最低水平。近年来国务院大督查减税降费调研数据显现，当前我国大规模减税降费拉动经济增长的边际效应进一步衰减，地方财政收支矛盾进一步加大，大规模减税降费的空间在持续收窄，应将深化税制改革的重点由大规模减税降费进一步调整到优化税制结构上来。
处理好普惠性减税与结构性减税的关系。一方面，普惠性减税有利于维护公平竞争的市场环境，建设全国统一大市场，避免形成行业地区政策洼地；另一方面，要提高结构性减税的针对性和有效性。受百年变局和世纪疫情相互叠加影响，近年来我国大中型企业经营环境有所恶化，企业发展遇到冲击。当前要重点关注实体经济和大中型企业等的减税降费工作，把有限资源用于结构性安排，更大限度提高减税效能。
处理好直接税与间接税的关系。相比发达国家，我国直接税占比仍然偏低，其中个人所得税规模偏小、比重偏低，房地产税、遗产赠与税、国籍税等未出台。下一步改革有必要进一步完善直接税体系，适当提高直接税比重，更好发挥税收调节收入分配的作用。同时，要以持续降低增值税收入地位为抓手，处理好普遍性征收税种与选择性征收税种之间的关系，适当降低间接税收入在总税收收入中的比重，为提高直接税比重腾出税负空间。
处理好国内税制与国际税改的关系。从国内看，2012年以来以营改增为重点的税制改革取得积极成效，我国初步建立了与国际接轨的、高效统一的现代税制体系；从国际看，随着新经济新业态不断发展壮大，数字服务税已逐步演化为全球税改趋势，七国集团（G7）已就此纳税规则达成协议，将对我国经济发展和税制竞争力产生影响。我国需要密切跟踪进展，加强相关领域税收研究，及时评估影响并适时提出中国方案，进一步增强我国税制竞争力。2021年3月，欧洲议会通过设立碳边境调节机制的决议，将对我国产生多方面影响，需要我国税制作出针对性设计，以便积极主动加以应对。
处理好中央与地方的关系。经过多轮税制改革，我国已基本理顺中央与地方收入划分体制，但当前中央与地方财权和事权不匹配问题仍未完全解决，省以下财税体制改革相对滞后。同时，地方主体税种缺失、增值税留抵退税压力大、增值税税负不均衡等问题也较为突出，有待进一步健全权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。
对深化税制改革的建议
“十四五”乃至今后一段时期，要以“优税制、低税率、宽税基、强征管”为基本原则，优化税制结构，提高征管效能，构建有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。
优税制。优化税制结构是深化税制改革的核心目的。要以建立“三足鼎立”复合税制为目标优化调整税收制度，推动现行税制由流转税、所得税“双主体”税制结构，加快向流转税、所得税、财产税“三足鼎立”税制结构转变，构建科学有效的现代税制体系。健全直接税体系，提高直接税比重，改变现行增值税主体税种制度下各级财政对经济增长的过度依赖。研究开征遗产赠与税、国籍税等，有效调节社会分配；适时推进社会保障“费改税”，将提高保障范围和保障程度、降低居民支出预期作为改革基本出发点，建立独立运转的社保预算。完善个人所得税制度，扩大综合所得征收范围，清理规范各种不合理税收优惠。加快推进房地产领域综合税收改革，简化房地产税收制度，促进税收负担由建设、交易环节更多转向保有环节。围绕实现碳达峰和碳中和，加快资源与环境税收制度改革，建立有利于国际税收协作的碳税制度。跟踪国际税收发展趋势，研究开征数字服务税，保护我国税收权益，推动数字经济和新经济加快发展。作为税收制度的有益补充，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，完善矿山资源、海洋滩涂等使用收费制度，将环境治理和生态恢复的责任由企业自担转变为政府与企业共担，增强全社会的环保意识。
低税率。低税率要以优税制为前提。降低税率与优化税制应统筹谋划、一体推进，适当降低间接税收入比重。持续改革增值税。继续优化税率结构，适时将三档税率向二档税率简并，除绝大部分商品、服务适用基本税率外，对少数需要调节或者需要照顾的商品和服务适用较高税率或低税率。基本税率设定要兼顾财政承受能力和社会负担能力。全面清理过渡性减税、免税政策，实施税收中性调节。统筹考虑原增值税纳税人与营改增纳税人、营改增纳税人内部各行业之间的税负公平，均衡产品和服务税收负担。改革征收率制度，统一和适当降低征收率，为小微企业创造更加宽松的营商环境。完善中央与地方增值税收入划分办法，将现行中央与地方按比例分成改革为按增值税税率分享，建立法治化、规范化的中央与地方税收分享制度。继续调整部分中高档消费品关税和国内消费税，进一步削减进口汽车、部分日用消费品的进口关税税率和国内消费税税率。正税清费，通过撤销、合并、削减费率等措施，严厉控制非税收入；对保留项目适当降低征收标准，试行以企业“利润”为依据征收政府性基金或规费，使企业负担与其自身效益状况相匹配。
宽税基。宽税基是优税制的基本途径。健全完善法人与非法人组织税收制度。依据普遍征收原则统一货物与劳务税收制度，简并税率，公平税负；跟踪经济发展新趋势，推动税收调节不断向数字经济和新经济领域拓展；强化绿色税制建设，着力发挥税收在资源与环境保护中的调节功能。建立健全自然人税收制度。建立遗产赠与税、国籍税等制度，改革社会保障制度，出台房地产税收制度，完善个人所得税制度，推动税收调节不断向居民收入、所得、财产财富、遗产赠与、社会保障、海外移民定居等领域综合拓展，充分发挥税收制度的收入分配调节功能，促进社会公平正义。改革完善涉外税收制度，加强国际税收协调，强化“一带一路”税收合作，防范和治理全球税收风险，更好维护我国税收权益。
强征管。科学高效的税收征管体制是深化税制改革的组织保障。持续推进税务领域“放管服”改革，完善税务监管体系，打造市场化法治化国际化营商环境。全面推进税务执法数字化升级和智能化改造，着力建设智慧税务。充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，推进发票全领域、全环节、全要素电子化，不断完善税收大数据云平台，加强数据资源开发利用。不断完善税务执法制度和机制，优化税务执法方式，着力推进税收法治建设。全面落实税收法定原则，严格规范税务执法行为，强化税务执法区域协同和税务执法内部控制与监督。大力推行优质高效智能税费服务，着力建设服务型税务。精简办税流程和手续，拓展“非接触式”办税缴费服务，精准提供线上服务，切实减轻办税缴费负担。精确实施税务监管，着力建设监管型税务。建立健全以“信用+风险”为基础的新型监管机制，加强重点领域风险防控和监管，确保国家税收安全。深化拓展税收共治格局，着力建设共治型税务，强化部门协作、社会协同、税收司法保障，实现全社会相关主体共同参与税收治理。
（作者系国家发展和改革委员会经济研究所研究员、首席财税专家）
